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Auf der Suche nach den fünf Milliarden: Woher soll das Geld kommen?

Aus dem FALTER 24/2014

Reichensteuer oder Strukturreform: SPÖ und ÖVP haben ihre Vorschläge zur Finanzierung einer Steuerentlastung für 2015/16 präsentiert. Was ist von den Ideen zu halten?

VARIANTE EINS: Holt es von den Reichen! Die SPÖ will eine Millionärssteuer. Doch was bringt sie wirklich? Hier geht’s zur Analyse von Barbara Tóth

VARIANTE ZWEI: Holt es vom Staat! Holt es vom Staat! Die ÖVP will eine schlankere Bürokratie. Schafft sie es, ihre Parteigänger zu überzeugen?

ANALYSE: JOSEPH GEPP

Das konservative Österreich mag sie nicht, die „Eigentumssteuer“. Sie sei „politischer Populismus“, warnte etwa vergangene Woche Wirtschaftskammerpräsident Christoph Leitl, schädlich für die Wirtschaft und den Mittelstand. Eine „Reform auf Pump“ durch Vermögenssteuern lehnt er ab, denn: „Der österreichische Staatshaushalt hat ein Ausgaben-, aber kein Einnahmenproblem.“

Ins gleiche Horn bläst ÖVP-Vizekanzler und Finanzminister Michael Spindelegger – und präsentiert als Gegenentwurf das Schlagwort von der Strukturreform.

Doch was verbirgt sich dahinter? Was taugen Spindeleggers Vorschläge? Was könnten sie bringen? Und in welchem Zeitraum?

Bislang blieb all das eher im Dunkeln. Denn Spindelegger blieb stets vage, was die Konkretisierung seiner Ideen betrifft. Nur von einem „großen Wurf“ und „einigen Milliarden“ Einsparpotenzial war die Rede. Erst Mitte vergangener Woche präzisierte der Vizekanzler – durch die öffentliche Debatte und parteiinterne Kritik unter Druck geraten – seine Strategie.

Spindelegger zufolge sollen verschiedene Maßnahmen rund 5,5 Milliarden Euro bringen. Das würde für eine spürbare Entlastung der Beschäftigten reichen. Eineinhalb Milliarden davon kämen laut Kronen Zeitung durch eine Kompetenzenbereinigung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zusammen. Weitere 1,5 Milliarden soll die Streichung von Mehrfachförderungen bringen – das wären zehn Prozent des heimischen Fördervolumens. Dazu kämen die Anhebung des faktischen Pensionsalters, Einsparungen bei ÖBB, Post und Telekom sowie eine kleine Steuerreform, die etwa die Absetzbarkeit von Sonderausgaben einschränkt.

Wer wissen will, wie brauchbar diese Vorschlägen sind, der könnte sich zum Beispiel durch einen Bericht des Rechnungshofs aus dem Jahr 2011 arbeiten. Darin präsentiert die Prüfbehörde des Bundes 599 Reformvorschläge aus allen denkbaren Bereichen, von Gesundheit über Förderwesen bis zu Justiz. Bei der Lektüre erkennt man: Spindeleggers Vorschläge sind zwar alles andere als neu -aber der Vize liegt damit durchwegs nicht falsch, sowohl inhaltlich als auch bei der Abschätzung der Einsparpotenziale. Fragwürdig bis unwahrscheinlich ist lediglich, ob die Einspareffekte tatsächlich derart schnell zustande kommen würden, dass sie bereits im Jahr 2016 eine Steuerreform finanzieren könnten -genauso hat es der Vize angekündigt.

Der Rechnungshof fordert etwa eine „sachgerechte Aufgabenverteilung“ zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Derzeit liegen die Verwaltungskosten pro Einwohner in Österreich aufgrund von Überschneidungen um 27 Prozent höher als beispielsweise im Nachbarland Deutschland. Auch im Förderungswesen könnte man mit einer „einheitlichen Datengrundlage“ viel Geld sparen, schreibt der Rechnungshof. Konkret wären es laut Wifo 3,5 bis fünf Milliarden Euro Ersparnis, dazu kommen nochmals 0,75 bis 2,5 Milliarden an potenziellen Einsparungen im Verwaltungswesen.

Fazit: Über die Art der notwendigen Maßnahmen besteht weitgehend Einigkeit, über Einsparpotenziale ebenso. Eine umfassende Strukturreform könnte tatsächlich eine Steuerreform finanzieren -samt spürbarer Entlastung der Arbeitnehmer. Auch ohne Vermögenssteuer. Offen bleibt nur die Frage: Wenn die Art der notwendigen Maßnahmen so klar ist, warum ist dann bisher nie etwas geschehen?

Seit den frühen 1990er-Jahren gibt es immer wieder Anläufe zu einer großangelegten Verwaltungsreform. Doch die Ergebnisse blieben stets mager. In einigen Bereichen steht Österreich zwar gut da, beispielsweise im E-Government oder in Sachen Bürgernähe in Gemeindeämtern. Trotzdem: Die große Reform wurde bisher „trotz umfangreicher Vorschläge nicht umgesetzt“, konstatierte der Rechnungshof 2011. Verhindert wurde sie vor allem von der „komplexen, zumeist verfassungsrechtlich verankerten Aufgaben-und Ausgabenverteilung zwischen den verschiedenen Gebietskörperschaftsebenen“ – also zwischen Bund, Ländern und Gemeinden.

Im Klartext: Man müsste vor allem das Kompetenzwirrwarr zwischen den drei Ebenen auflösen, um Fortschritte zu erzielen. „In den Bereichen Bildung und Pflege beispielsweise überschneiden sich Kompetenzen und Verantwortlichkeiten massiv“, erklärt der Verwaltungsexperte Peter Biwald vom Zentrum für Verwaltungsforschung. Weiters könnte man rund zehn Prozent an Personalressourcen einsparen, würde man Vereinfachungen bei Bau-, Gewerbe-und Veranstaltungsordnungen vornehmen.

Wenn sie wollte, dann könnte die ÖVP bereits im heurigen Sommer darangehen, viele dieser Missstände abzustellen. Denn dann beginnen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden die Neuverhandlungen zum Finanzausgleich. Dieses System regelt die Aufteilung der Gelder; eineinhalb Jahre sollen sie dauern. Doch Strukturreform hin oder her – bislang hat sich Spindeleggers Partei gegenüber den mächtigen Landesfürsten stets eher defensiv verhalten.

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Paragraf 16, Absatz 1

Aus dem FALTER 9/2014

Ein Rechnungshof-Beamter entdeckt ein Gesetz, das Österreich transparenter machen könnte. Warum wendet es niemand an?

Bericht: Joseph Gepp
Foto: Heribert Corn

Langsam, sagt Michael Bernt, schlage sich die Sache auf seine Gesundheit. Da gibt es dieses Gesetz. Seit Jahren schon befasst sich der studierte Jurist damit; auch an der Wiener Wirtschaftsuni hat er darüber gearbeitet. Dieses Gesetz, sagt Bernt, könnte Österreich stabiler und berechenbarer machen. Es könnte Risiken minimieren und finanzielle Katastrophen verhindern helfen. Solche wie etwa die Causa Hypo Alpe Adria oder den Salzburger Finanzskandal. Allerdings: Das Gesetz wird nicht angewandt.

Bernt, 51 Jahre, gebürtiger Salzburger, arbeitet im Zivilberuf als Prüfer beim Rechnungshof, der Kontrollbehörde des Bundes. Mit dem Falter jedoch spricht er als Staatsbürger und Rechtswissenschaftler, wie er betont. Bernt ist einer, der das heimische Rechtssystem kennt – und auf Besonderheiten hinweisen will.

Konkret geht es um einen Paragrafen, der fade klingt und doch Sprengkraft in sich birgt: Paragraf 16, Absatz 1 im Finanzverfassungsgesetz aus dem Jahr 1948.

Der Finanzminister, steht da, könne, gemeinsam mit dem Rechnungshof, „Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Gebietskörperschaften insoweit regeln, als dies zur Vereinheitlichung erforderlich ist“. Zudem könne der Minister „Auskünfte über die Finanzwirtschaft“ der Länder verlangen.

Michael Bernt hat in der österreichischen Verfassung ein Gesetz entdeckt, das ihn beschäftigt - weil es einfach nicht angewendet wird (Foto: Heribert Corn)

Michael Bernt hat in der österreichischen Verfassung ein Gesetz entdeckt, das ihn beschäftigt – weil es einfach nicht angewendet wird (Foto: Heribert Corn)

Mit anderen Worten: Der Bund darf wesentliche Teile der Buchhaltung der Länder und Gemeinden kontrollieren. Er darf vorschreiben, wie sie auszusehen haben. Er darf Informationen einholen. „Doch all diese Möglichkeiten vernachlässigt er“, sagt Bernt. „Ich sehe darin eine steigende Gefahr für die finanzielle Sicherheit des Staates.“

Der Hintergrund: In den vergangenen Jahren haben sich in Österreichs Länderfinanzen große Gefahren offenbart. Im Gegensatz zum – vergleichsweise transparenten – Haushalt des Bundes gelten sie als Hort von Uneinheitlichkeit und Instabilität. Immer wieder beklagen dies Rechnungshof und Staatsschuldenausschuss. Zum Beispiel wenn es um nicht erfasste Ausgliederungen der Länder geht. Oder um die mangelnde Vergleichbarkeit der Länderbudgets.

Die bei weitem schlimmste Folge zeitigte die Intransparenz bislang in Jörg Haiders Kärnten. Dort galt es jahrelang als Geheimnis, dass das Land mit bis zu 22 Milliarden Euro für die einstige Landesbank Hypo haftete. Nicht einmal Landtagsabgeordnete erfuhren davon. In den Haushaltsplänen schienen die Haftungen nicht auf.

Kärnten jedoch ist kein Einzelfall unter den Bundesländern, was intransparente Budgets und hohe Haftungen betrifft: Vorarlberg zum Beispiel haftet für landeseigene Banken und Firmenbeteiligungen mit einer Summe, die das Landesbudget dreimal übersteigt. Beim Burgenland ist es das Doppelte. In Salzburg offenbarte der Finanzskandal 2012 eine anachronistische und undurchsichtige Finanzverwaltung, die in krasser Weise Missbrauch zuließ.

Derartige Haftungen und Spekulationsgeschäfte der Länder ließen sich zwar nicht verbieten, würde der Bund mithilfe des Paragrafen 16 durchgreifen. Aber zumindest hätte die Republik umfassenden Einblick in die Länderfinanzen und könnte ein modernes Haushaltsrecht vorschreiben. Laut Bernt ließe sich „weitgehende Transparenz“ herstellen. Und dies nicht etwa durch ein langwieriges Gesetzesverfahren, sondern „mit einem Federstrich“ – indem der Finanzminister mit dem Rechnungshofpräsidenten eine taugliche Verordnung erlässt.

Dennoch wollen sich Österreichs Landesfürsten
traditionell nichts dreinreden lassen – und ließen sich dies vor Jahrzehnten auch schriftlich geben: Im Jahr 1974 schlossen Bund, Länder und Gemeinden die sogenannte „Heiligenbluter Vereinbarung“. Darin verspricht der Bund, den Paragrafen 16 nur einvernehmlich mit Ländern und Gemeinden anzuwenden. Alle Verordnungsänderungen brauchen seither die Zustimmung von Ländern und Gemeinden. Die Republik Österreich agiert also föderalistischer, als es ihre Verfassung vorsieht. Allerdings: „Die Heiligenbluter Vereinbarung ist ein rein politisches Dokument“, sagt Bernt. „Sie hat keinerlei Rechtsgültigkeit.“

Stimmt das alles auch? Der Falter hat zwei renommierte Verfassungsjuristen von der Universität Wien um ihre Einschätzung gebeten. Heinz Mayer und Bernd-Christian Funk bestätigen beide im Wesentlichen, was Bernt sagt. Einen „Kniefall des Bundes vor den Ländern“ nennt Mayer die Heiligenbluter Vereinbarung. Funk spricht von einem „Versäumnis und Fehler“, dass sie nicht längst außer Kraft gesetzt worden sei. Im Übrigen müsste der Bund die Vereinbarung gar nicht erst kompliziert aufkündigen. Da sie ja keine Rechtsgültigkeit hat, bräuchte man sie nur einfach nicht mehr anzuwenden.

Und was sagt die Regierung zu all dem? Zwar haben sich SPÖ-Kanzler Werner Faymann und ÖVP-Vize Michael Spindelegger noch für dieses Jahr vorgenommen, die Länderfinanzen einheitlich zu gestalten. Laut Regierungsprogramm soll eine „getreue, vollständige und einheitliche Darstellung der finanziellen Lage“ der Länder und Gemeinden geschaffen werden. Allerdings: Bei der Reform sollen die Länder „intensiv eingebunden“ werden. Heißt: keine Spur von einem Alleingang des Bundes – auch wenn dies gesetzlich möglich wäre.

Immerhin haben nun die oppositionellen Neos angesichts des Hypo-Fiaskos den Paragrafen 16 für sich entdeckt. „Der Finanzminister soll endlich seine rechtlichen Möglichkeiten wahrnehmen“, fordert Neos-Parlamentsabgeordneter Rainer Hable. „Er soll ein modernes Rechnungswesen für die Länder vorschreiben. Jeder Kenner des österreichischen Systems weiß, dass sich die Landeshauptleute niemals freiwillig in die Karten schauen lassen werden.“

Am Dienstag nach Falter-Redaktionsschluss wollen die Neos deshalb einen Antrag im Nationalrat stellen. Darin fordern sie eine „vereinheitlichte Rechnungslegung“ der Länder auf Basis des Paragrafen 16. Wie die Abstimmung ausgehen wird, das kann man sich wohl bereits jetzt vorstellen.

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Die vergessene Seite des KHG

Aus dem FALTER 31/2013

Grasser ist nicht nur Skandalfigur, sondern auch Ex-Politiker. Was bleibt von seiner Ära?

Bericht: Joseph Gepp

Wer heute den Namen Karl-Heinz Grasser hört, denkt an mysteriöse Bargeldtransporte, ulkige Telefonprotokolle und zähe staatsanwaltschaftliche Entwicklungen. Aber Grasser war auch Politiker, genau gesagt Finanzminister, von 2000 bis 2007. Nun stehen erstmals nicht nur seine möglichen persönlichen Bereicherungen auf dem Prüfstand, sondern auch das Erbe seiner Politik.

Der Grund ist ein aktueller Bericht des Rechnungshofs, in dem die Prüfbehörde die Gruppenbesteuerung zerpflückt. Die Regelung, 2005 von Grasser eingeführt, ermöglicht internationalen Konzernen, Verluste ihrer Töchter im Ausland von der Steuer in Österreich abzuziehen. Sie soll Österreichs Attraktivität als Konzernstandort erhöhen. Doch laut Rechnungshof erweist sie sich als teuer und ineffizient.

450 Millionen Euro kostet das Steuerprivileg jährlich, kritisieren die Prüfer. Ob es im Gegenzug tatsächlich Betriebe von der Abwanderung ins Ausland abhält, sei unklar. Dazu werde kaum kontrolliert, ob die Besteuerung auch zu Recht geltend gemacht wird. Laut Rechnungshof wissen bei einem Drittel der Fälle die Finanzämter gar nicht, in welchem Staat sich die angeblich verlustbringende Auslandstochter befindet. Kontrollmöglichkeit also gleich null.

Prompt hält ÖVP-Finanzministerin Maria Fekter dagegen: Über die Gruppenbesteuerung zu diskutieren, heiße Konzernarbeitsplätze in Österreich gefährden. Der Disput zwischen Fekter und dem Rechnungshof offenbart zwei Philosophien: Tragen Konzerne viel oder wenig zum Wohl der Gesellschaft bei? Muss man sie wie scheues Wild anlocken oder als unsoziale Profiteure der Globalisierung an die Kandare nehmen? Kaum ein Politiker hat bei solchen Grundfragen so klar Position bezogen wie einst Grasser.

„Mehr privat, weniger Staat“, lautete stets das Credo des Ministers. Schuldenreduktion, Staatsverschlankung und die Erhöhung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit waren seine Maximen. Aber hat er das auch erreicht? Und ist das alles wirklich so schlecht, wie heute viele denken?

Die Gruppenbesteuerung jedenfalls bewertet nicht nur der Rechnungshof kritisch. Auch eine Studie des Wirtschaftsforschungsinstituts (Wifo) von 2008 schreibt ihr eine Rolle zu, die ihre immensen Kosten wohl nicht rechtfertigt. Die Besteuerung trage zwar durchaus zur „Absicherung“ Österreichs als Konzernstandort bei, erhob die Ökonomin Susanne Sieber auf Basis von Interviews mit Führungskräften. Viel wichtiger für Firmen seien jedoch die „Verfügbarkeit von Personal“ und das „Ausbildungsniveau“. Ähnlich klingt auch die Budgetexpertin Margit Schratzenstaller, ebenfalls vom Wifo: „Die Gruppenbesteuerung ist zwar grundsätzlich sinnvoll, aber an zu lockere Voraussetzungen geknüpft.“

Bei vielen anderen Maßnahmen der Ära Grasser kritisiert Schratzenstaller, dass auf große Worte nur wenige Taten folgten. „Bei der Gesundheits- und Föderalismusreform beispielsweise wurden entgegen den Ankündigungen nur punktuelle Maßnahmen gesetzt.“ Auch Grassers bis heute prominenteste Maßnahme, das Nulldefizit, erreichte er – mit viel Budgettrickserei – im Jahr 2001 nur ein einziges Mal. Als nachhaltig hat sich das nicht erwiesen: Mittlerweile, nach jahrelanger Krise, ist der Staatshaushalt weniger ausgeglichen denn je.

Viel folgenreicher hingegen wirkte sich etwa die Reform des Pensionssystems aus. Sie war eines der Prestigeprojekte Grassers und seiner Regierung. Die Harmonisierung verschiedener Pensionssysteme, die schrittweise Anhebung des Antrittsalters und ein transparentes „Pensionskonto“ sollten das System langfristig finanzierbar machen. Die Reform war ein schwarz-blaues Großvorhaben, durchgesetzt gegen den massiven Widerstand von SPÖ, Grünen und Gewerkschaften. Bisher jedoch erweist sie sich für viele als Reinfall.

Jung, schön, intelligent, aber war er auch ein guter Politiker?

Jung, schön, intelligent, aber war er auch ein guter Politiker?

Es geht dabei vor allem um die private Absicherung, die die staatliche Altersvorsorge ergänzen sollte. Während sich die Veränderungen im staatlichen System wohl erst in Jahrzehnten voll auswirken werden, ärgern sich über die Reform der privaten Vorsorge schon heute rund 1,3 Millionen Österreicher. Sie entschieden sich seit dem Jahr 2003 für die angeblich risikolose „Zukunftsvorsorge“. Die hatte ihnen Grasser mit Steuererleichterungen und staatlichen Förderungen schmackhaft gemacht.

Viele der Produkte erwiesen sich jedoch als komplex und undurchsichtig, dazu werfen sie seit der Finanzkrise kaum noch Zinsen ab. Resultat: Der Verein für Konsumentenschutzinformation spricht bei privaten Zusatzpensionen von „Abzocke“ und „drastischen Einbrüchen“. Renditen lägen in vielen Fällen sogar im Minusbereich.

Die Pensionsreform war aber wohl nur die zweitwichtigste Hinterlassenschaft von Grasser. Die größte waren seine zahlreichen Privatisierungen. 14 Unternehmen zählte die staatseigene ÖIAG noch zu Beginn der schwarz-blauen Regierung im Jahr 2000. Fünf waren es 2007 am Ende. Seither fand lediglich eine einzige große Privatisierung statt, jene der AUA im Jahr 2009.

So wurden unter Grassers Oberaufsicht etwa PSK, Austria Tabak, Staatsdruckerei, Voestalpine und VA Tech verkauft; die Telekom Austria ging mehrheitlich an Private. Auf rund 7,5 Milliarden Euro beliefen sich die gesamten Privatisierungserlöse – und sie brachten Kritik ohne Ende. Bei kaum einem Privatisierungsvorgang zürnte die rotgrüne Opposition nicht über geringe Verkaufpreise, dubiose Beraterprovisionen und undurchsichtige Umstände.

Im Fall des Verkaufs des Dorotheums 2001 an die Kärntner Unternehmer Erwin Soravia und Krone-Chef Christoph Dichand kritisierte etwa der Rechnungshof, dass der Preis von 73 Millionen zu gering gewesen sei. Als noch folgenreicher erwies sich der Verkauf von 60.000 Bundeswohnungen der Buwog. Dieser wuchs sich zu einer jahrelangen Affäre rund um die Frage aus, ob Grasser der Immofinanz zu dem Deal verholfen hat – gegen eine Schmiergeldzahlung.

Hier schließt sich der Kreis. Aus dem Politiker Karl-Heinz Grasser wird wieder die Skandalfigur.

Was waren Grassers wichtigste Maßnahmen?

1. Standortpolitik: Einführung der Gruppenbesteuerung, Senkung der Körperschaftssteuer (die Steuer, die Unternehmen auf ihre Gewinne zahlen) von 34 auf 25 %
2. Pensionsreform: Höheres Antrittsalter, Harmonisierung der Systeme, Forcierung privater Zusatzpensionen
3. Privatisierungen: Ca. 15 Staatsunternehmen werden ganz oder teilweise verkauft

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Die machtlosen Prüfer der Fürsten

Aus dem FALTER 9/2013

Stets standen Österreichs Landesrechnungshöfe im Schatten mächtiger Landeshauptleute. Das ändert sich nun langsam

Bericht: Joseph Gepp

Der heimische Rechnungshof ist bei vielen eine gefürchtete Institution. Seine Berichte befeuern die Reden von Oppositionspolitikern und die Artikel von Aufdeckungsjournalisten. Weniger gut bestellt ist es allerdings um seine neun kleinen Pendants, die Landesrechnungshöfe.

In jedem Bundesland gibt es sie. Als Organe der Landtage prüfen sie die Finanzen der Länder genauso, wie das der Bundesrechnungshof bei der Republik macht. Doch im Gegensatz zu den Prüfern des Bundes blieben jene der Länder bei den Affären, die in den derzeitigen Wahlkämpfen heiß debattiert werden, eher unauffällig.

Niederösterreichs Wohnbaugelder, Kärntens Parteispenden, Salzburgs Finanzskandal: Überall trug der Bundesrechnungshof zur (bisherigen) Aufklärung bei, kaum aber die Landesprüfer. Im Fall von Salzburg rechtfertigte sich Landesrechnungshofpräsident Manfred Müller vergangene Woche dafür vor dem U-Ausschuss. Er könne, sagte er, mit gerade 13 Mitarbeitern nicht derart komplexe Finanzgeschäfte prüfen, wie sie die Beamtin Monika Rathgeber getätigt haben soll.

Organisatorisch gesehen sind die Landesrechnungshöfe von ihrem Pendant im Bund getrennt – ein Grundproblem. Denn ihre Arbeitsweise und die zugrunde liegenden Gesetze sind daher allein Ländersache. Entsprechend standen viele Höfe lange unter der Fuchtel mächtiger Provinzfürsten.

In den 90er-Jahren mauserten sich die internen Kontrollabteilungen der Länder zu Rechnungshöfen, dem Credo von Transparenz und effizienter Verwaltung folgend. Die Steiermark war 1982 Vorreiter, Tirol 2003 Schlusslicht. Wien verfügt heute als letztes Land noch über ein Kontrollamt in der althergebrachten Form.

Wie einflussreich ein Landesrechnungshof ist, hängt oft von versteckten Klauseln in Landesgesetzen ab. Sie handeln etwa davon, unter welchen Bedingungen ein Hof seine Berichte publizieren darf. Oder davon, ob Landespolitiker vorschreiben, welchen Prüfungsgegenständen er sich zu widmen hat. Ein weiterer entscheidender Aspekt für den Einfluss der Höfe ist die Regierungsform im Land. „In Proporz- oder Konzentrationsregierungen haben es Rechnungshöfe oft schwerer“, erklärt Helmut Brückner, Ex-Rechnungshofchef von Oberösterreich. „Denn wenn alle regieren, fehlt für Kontrolle oft der politische Wille.“ Welche Höfe hierzulande stark sind und wer hinterherhinkt, erfährt man nur gerüchteweise: Als stark gelten etwa Vorarlberg und Oberösterreich, als eher schwach das Burgenland, Niederösterreich und Kärnten.

Der Gemeinde Wien attestieren selbst Oppositionelle in diesem Spektrum ein eher wirkungsvolles Kontrollamt, das mit Berichten – etwa zum Prater-Vorplatz oder zum Stadthallenbad – Aufsehen erregt, trotz anachronistischer Organisationsweise. Eben die soll sich nun auch ändern; SPÖ und Grüne verhandeln gerade eine Aufwertung des Kontrollamts zum Stadtrechnungshof mit mehr Rechten.

Die Reform passt in ein Klima, das Rechnungshöfen zunehmend mehr Raum verschafft. Seit einigen Jahren beobachte er einen „Paradigmenwechsel“, sagt nicht nur Kärntens Rechnungshofchef Heinrich Reithofer.

So weht etwa in Niederösterreich ein frischer, strengerer Wind, seit 2010 Edith Goldeband, die aus dem Bundesrechnungshof kommt, das Haus übernommen hat.

Auch der Kärntner Rechnungshof, der es unter Jörg Haider sehr schwer gehabt haben soll, wurde mit neuen Rechten ausgestattet. Er darf nun seine Berichte sogar veröffentlichen.

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Salzburger Geldspiele

Aus dem FALTER 51-52/2012

Im Salzburger Finanzskandal hat keiner den Überblick. Versuch einer Erklärung in 15 Antworten

Fragen: Joseph Gepp

Was wird Monika R. vorgeworfen?

Sie wurde vom Land Salzburg wegen Untreue, Amtsmissbrauchs und Urkundenfälschung angezeigt. Die Leiterin des Budgetreferats der Finanzabteilung des Landes bestreitet alle Vorwürfe. Seit 2003 führte Monika R. für ihren Dienstgeber risikoreiche Spekulationsgeschäfte durch. Lange ging das gut, das Land verdiente ungefähr 150 Millionen Euro durch R.s Geschäfte. Ungefähr ab 2007 entstanden laut Landesregierung aber hohe Verluste. R. versuchte sie durch immer neue Geschäfte auszugleichen. Dabei überging sie, so der Vorwurf, alle Kontrollinstanzen und baute ein „Schattenportfolio“ auf, das Salzburgs offizielle Finanzgeschäfte vielfach überstieg. Am 26. November legte R. laut dem Land ein „Geständnis“ bei SPÖ-Vizelandeshauptmann David Brenner ab. Dabei nannte sie den Verlust von 340 Millionen Euro. R.s Anwalt bestreitet, dass seine Mandantin ein Geständnis ablegte.

Monika R. soll 340 Millionen Euro verspekuliert haben

Monika R. soll 340 Millionen Euro verspekuliert haben

Wie konnte R. Geld zum Spekulieren auftreiben?

Ein Land wie Salzburg ist ein Schuldner mit Top-Bonität, dem Banken gerne Kredit geben. R. war für sie die erste Ansprechpartnerin. Sie galt als hochkompetent und verfügte seit Jahren über Vollmachten ihres Dienstgebers. Wahrscheinlich spekulierte sie nicht mit Geld aus dem Landesbudget, sondern mit Bankkrediten.

Vergangenes Wochenende wurde allerdings auch bekannt, dass Salzburg rund 1,8 Milliarden Euro bei der Österreichischen Bundesfinanzierungsagentur (OeBFA) aufgenommen hat. Das ist rund doppelt so viel wie andere Bundesländer. Wofür das Geld verwendet wurde, ist bislang völlig unklar.

Was hat es mit der Vollmacht auf sich?

Die Vollmacht berechtigte R. zum Abschluss praktisch aller risikoreichen Geschäfte, etwa Zins-Swaps (siehe Antwort unten). Sie wurde 2003 vom damaligen ÖVP-Finanzlandesrat Wolfgang Eisl ausgestellt und danach von allen seinen Nachfolgern verlängert, auch von SP-Mann Brenner 2007. Grundsätzlich sei an einer solchen Vollmacht nichts Anrüchiges, sagen Experten dem Falter. In vielen Organisationen, die risikoreiche Geschäfte tätigen, würden zuständige Personen über ähnliche Rechte verfügen.

salzburg

Wie beschreiben Bekannte Monika R.?

Einer beschreibt die gebürtige Braunauerin als „extrem eifrige, blitzg’scheite Frau, die aufgrund ihres Wissens alle sehr beeindruckt hat“. Am glücklichsten sei sie am Computer und Telefon gewesen. Im Jahr 2000 wird R., gerade 29 Jahre alt, Referatsleiterin. Laut Gerüchten bemühte sich die Deutsche Bank intensiv um eine Abwerbung der erfolgreichen Beamtin. Anfang Juli referierte R. laut Website des Landes Salzburg noch vor dem Landtag über die Rolle des Spekulantentums in der Krise. Nur zwei Wochen später wurde sie wegen aufgetauchter Unregelmäßigkeiten zwangsbeurlaubt.

Welche Geschäfte hat R. gemacht?

Zum Beispiel Zins-Swaps, eine Untergruppe der sogenannten Derivate. Dabei handelt es sich um Zinstauschgeschäfte. Mit ihnen will man von Zinsentwicklungen profitieren. Das geht so: Kredite können fixe oder variable Zinsen haben. Fixe bleiben immer gleich, variable verändern sich je nach Entwicklung des Leitzinses. Bei einem Zins-Swap tauschen nun die Halter eines fixen und eines variablen Kredits ihre Zinszahlungen. Der Kredit bleibt derselbe, aber man berappt die Zinsen des anderen. Zweck: Wenn man beispielsweise einen Fixzinskredit hat, aber glaubt, dass sich variable Zinsen nach unten entwickeln werden, dann tauscht man seine Zinsen mit jemandem, der gegenteiliger Meinung ist.

Bei Institutionen, die viele Kredite zugleich laufen haben, sind Zins-Swaps gang und gäbe. Mit ihrer Hilfe wird das Verhältnis zwischen fixen und variablen Zinszahlungen derart gestaltet, dass Kosten und Risiko möglichst gering sind. Das sind übliche, eher harmlose Geschäfte.

Und wo liegt dann das Problem?

Gefährlich – und komplizierter – wird es, wenn dem Zins-Swap gar kein echter Kredit mehr zugrunde liegt. In diesem Fall zahlt man seinem Vertragspartner über eine bestimmte Dauer Zinsen – zum Beispiel fixe – einfach so, ohne Kredit. Er seinerseits überweist variable, die sich etwa am Leitzins orientieren. Wer die Zinsentwicklung richtig eingeschätzt hat, dem gehört am Ende die Differenz. Eine tatsächliche Wette also, die sich übrigens auch auf Währungsentwicklungen eingehen lässt. Diese Art der Zins-Swaps ist eine reine Spekulation, die nichts mehr mit der Finanzierung von Krediten zu tun hat. Sie gilt als Mitverursacher der Bankenkrise 2008.

Swap-Vertragspartner finden einander an Derivat-Börsen, Banken vermitteln die Swaps weiter. Swap-Kunden sind gemeinhin große Organisationen, Swaps gehen oft über eine Dauer von vielen Jahren. In der Praxis läuft es so ab, dass man sich im Internet für ein bestimmtes Swap-Geschäft entscheidet und dieses anschließend telefonisch bei der Bank bestellt. Diese schickt dann den Vertrag, der unterschrieben und an die Bank zurückgesandt wird.

Wie viel verdienten die Banken an R.s Geschäften in Salzburg?

Das lässt sich derzeit kaum sagen. Normalerweise fällt je Derivatgeschäft rund ein Prozent vom eingesetzten Geld an Bankgebühren an. Der Derivat-Sachverständige Sascha Stadnikow rechnet – sehr grob geschätzt – mit einem Gewinn der Banken von rund 39 Millionen Euro.

Scheinen Monika R.s Verluste in der Buchhaltung des Landes auf?

Bislang wohl nicht. Sie finden sich lediglich in den Wertpapier-und Derivatportfolios des Landes Salzburg. Erst bei Auflösung der Geschäfte werden Gewinne oder Verluste „realisiert“. Damit kommen sie in die Buchhaltung und ins Budget. Länder und Gemeinden müssen in Österreich nicht realisierte Spekulationsverluste nicht ausweisen, erklärt Peter Biwald vom Wiener Zentrum für Verwaltungsforschung – im Gegensatz zu Unternehmen, die anderen Bilanzierungsvorschriften unterliegen.

Ein Indiz deutet allerdings auch darauf hin, dass Teile der Verluste durchaus bereits realisiert sind. Monika R. selbst sagte laut Land Salzburg in ihrem „Geständnis“, dass sie Verluste in der „durchlaufenden Gebarung“ versteckt habe. Das ist ein Posten in der Buchhaltung, in dem normalerweise fremde Gelder zwischengeparkt werden, etwa die Umsatzsteuerabfuhr oder Lohnabgaben an den Bund. Deshalb wird die durchlaufende Gebarung kaum jemals überprüft.

Salzburgs SPÖ-Landeshauptfrau Gabi Burgstaller (Foto: SPÖ Salzburg)

Salzburgs SPÖ-Landeshauptfrau Gabi Burgstaller (Foto: SPÖ Salzburg)

Was wusste der Rechnungshof?

Noch im Jahr 2009 prüfte der Rechnungshof, die Kontrollbehörde des Nationalrats, das Bundesland Salzburg. Er kritisierte die Veranlagungsstrategien als zu risikoreich. In der Folge verstärkte das Land die Kontrollmechanismen: Ein „Finanzbeirat“ aus zwei externen Experten wurde installiert, der jedes Geschäft absegnen sollte. Außerdem beauftragte das Land die Deutsche Bank, alle Geschäfte Salzburgs laufend zusammenzufassen und das Land über ihren Stand zu informieren. Der Rechnungshof zeigte sich dann im Dezember 2012 mit diesen Maßnahmen weitgehend zufrieden.

Allerdings ist er wohl die ganze Zeit über von falschen Angaben ausgegangen. Denn so wie die Salzburger Opposition und die Öffentlichkeit hatte der Rechnungshof nur von den offiziellen Geschäften Salzburgs erfahren – nicht aber von Monika R.s Schattenportfolio.

Was waren offizielle Geschäfte und was war das Schattenportfolio?

Im November 2012 bestanden die offiziellen Geschäfte des Landes aus 50 Derivatverträgen im Ausmaß von 1,8 Milliarden Euro. Sie wurden mit 16 Partnerbanken gehandelt, von der Sparkasse Oberösterreich bis zur Royal Bank of Scotland.

Monika R. soll darüber hinaus mit 18 weiteren Banken Geschäfte gemacht haben. Neben den 50 offiziellen Derivatgeschäften gab es außerdem 253 inoffizielle – also fünfmal so viele. Das beweist ein Gesprächsprotokoll von Mitte Oktober, das der ÖVP Salzburg zugespielt wurde. Darin berichten Mitarbeiter des Budgetreferats Landesvize Brenner von den bislang unbekannten Derivaten. Der Finanzbeirat und die Deutsche Bank – also die Kontrollinstanzen, die auf Empfehlung des Rechnungshofs eingesetzt wurden – hätten bislang nicht davon gewusst, heißt es im Protokoll. Der volle Umfang von R.s Schattengeschäften ist noch nicht bekannt.

Hat seinen Rücktritt angekündigt: SPÖ-Vizelandeshauptmann David Brenner (Foto: SPÖ Salzburg)

Hat seinen Rücktritt angekündigt: SPÖ-Vizelandeshauptmann David Brenner (Foto: SPÖ Salzburg)

Was wussten Salzburgs Landespolitiker?

Monika R. habe ausschließlich im Auftrag des Landes Salzburg gehandelt, sagt ihr Anwalt Herbert Hübel. SPÖ-Landeshauptfrau Gabi Burgstaller und ihr Vize Brenner hingegen wollen erst mit R.s „Geständnis“ Ende November vom Desaster erfahren haben. Die Wahrheit liegt wohl irgendwo dazwischen.

So lässt sich etwa das besagte Gesprächsprotokoll über die 253 Zusatzderivate vom Oktober kaum mit der Darstellung des Anwalts vereinbaren. Denn darin ist von Geschäften die Rede, die eigenmächtig an Kontrollinstanzen vorbei gemacht wurden.

Dasselbe Protokoll bringt aber auch Brenner in Erklärungsnot. Es beweist, dass Burgstallers Vize schon Mitte Oktober über riesige Schattengeschäfte informiert wurde. Als er jedoch zwei Wochen später im Landtag den Salzburger Grünen über Derivate Auskunft gab, erwähnte er Unregelmäßigkeiten mit keinem Wort. Brenner rechtfertigt dies heute damit, dass er zu diesem Zeitpunkt das volle Ausmaß der Causa noch nicht abschätzen konnte.

Auch andere Dokumente belasten die Landespolitik. So schrieb R. bereits Mitte September ein E-Mail an Burgstaller, in dem sie sich beschwerte, dass ihr Computerzugang gesperrt worden sei. Nebenher erwähnt R. quasi als Warnung, dass dem Land 130 Millionen Euro Verluste drohten – falls man ihr nicht schnell ermögliche, die Sache in Ordnung zu bringen.

Die Salzburger Nachrichten zitieren darüber hinaus anonyme Quellen, wonach misstrauische Banken schon 2008 Kredite fällig stellten. Außerdem habe damals eine Bankdelegation bei Eduard Paulus, dem Vorgesetzten von R., auf drohende Verluste hingewiesen. Paulus, über dessen Suspendierung bei Redaktionsschluss gerade gestritten wurde, will sich daran nicht erinnern.

Fazit: Monika R. scheint nicht, wie ihr Anwalt behauptet, im Auftrag des Landes gehandelt zu haben. Allerdings haben die Politiker wohl auch nicht erst beim „Geständnis“ Ende November vom Desaster erfahren – sondern schrittweise Monate zuvor, wenn nicht bereits Jahre.

Seit wann spekulieren Länder und Gemeinden in Österreich?

Länder und Gemeinden spekulieren in Österreich vor allem auf zwei Arten: mit Fremdwährungskrediten und Derivaten.

Das Geschäft mit den Währungsschwankungen begann in den frühen 1990er-Jahren, erklärt der WU-Bankenexperte Stefan Pichler. In Vorarlberg entdeckten Bankberater und Kunden, dass sich mit Frankenkrediten aus der nahen Schweiz Geld sparen ließe. Bald drang das Geschäftsmodell bis nach Wien vor und verbreitete sich dann von heimischen Banken aus nach Osteuropa. Die Derivatspekulationen begannen zehn Jahre später, nach 2000. Sie sind komplizierter als Fremdwährungsgeschäfte. Vor der Krise wurde in Salzburg und anderswo viel Geld mit Derivaten verdient. Heute sollen rund 300 Gemeinden in Österreich von Spekulationsverlusten betroffen sein.

Die bekanntesten Fälle sind die Stadt Linz, der aus Swap-Geschäften Verluste von 417 Millionen Euro drohen. Viele Gemeinden in Niederösterreich und Burgenland leiden unter den Frankenkrediten. Das Land Niederösterreich hat sich mit dem Verkauf von Wohnbaudarlehen verspekuliert – ein Befund des Rechnungshofs, den ÖVP-Landeshauptmann Pröll mit dem Verweis auf die „Herren im Glaspalast“ wegwischte.

Spekuliert auch die Gemeinde Wien?

Wien hält 1,65 Milliarden Euro seiner Schulden in Franken – mit hohem Verlustpotenzial, weil der Franken aufgrund der Eurokrise an Wert gewonnen hat. SPÖ-Bürgermeister Häupl beteuert, dass Wien keine Derivatgeschäfte mache.

Wie geht es nun in Salzburg weiter?

Landesvize Brenner gab vergangenen Freitag seinen Rücktritt bekannt. Neuwahlen für Mai 2013 sind praktisch fix. Landeshauptfrau Burgstaller weiß laut eigener Aussage noch nicht, ob sie erneut kandidieren möchte. Die Aufarbeitung der Landesfinanzen hat indes ein Team um den Ex-Banker Harald Kutschera übernommen. Sollten die 340 Millionen Euro Verluste voll schlagend werden, würde dies den Schuldenstand Salzburgs auf einmal um knapp 40 Prozent erhöhen.

Welche Folgen hat der Skandal für Österreich?

Bislang führte er vor allem zu einem innerkoalitionären Kleinkrieg. ÖVP-Finanzministerin Maria Fekter etwa provozierte mit der Aussage, sie wolle eine „Troika“ à la Griechenland nach Salzburg schicken.

Für Jänner hat sich die Regierung dennoch vorgenommen, „Hochrisikogeschäfte mit Steuergeld“ zu verbieten, wie ÖVP-Vizekanzler Spindelegger sagt. Das Schuldenmanagement der Länder könnte dann die Bundesfinanzierungsagentur übernehmen.

Fraglich bleibt, ob sich die Bundesländer das gefallen lassen: Tirols ÖVP-Landeshauptmann Günther Platter hat schon Widerstand angekündigt.

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