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Aus profil 37/2016

Seit stolzen 18 Jahren arbeitet eine Expertengruppe der EU-Finanzminister in Brüssel daran, Steuervermeidung durch Konzerne zu unterbinden. Den Vorsitz führt der Österreicher Wolfgang Nolz. Die Gruppe sei in all der Zeit keinen Schritt weitergekommen, kritisiert das EU-Parlament.

Von
Joseph Gepp

Das Jahr 1998. Gerhard Schröder wird deutscher Bundeskanzler. US-Präsident Bill Clinton hatte niemals eine sexuelle Beziehung mit Monica Lewinsky. Im Kino läuft „Verrückt nach Mary“.

Im Jahr 1998 gab es aber noch ein anderes, weit weniger publikumsträchtiges Ereignis.

Am 9. März setzen die Mitgliedsstaaten der EU eine gemeinsame Arbeitsgruppe ein. Der sperrige Name der fortan in Brüssel tagenden Einrichtung: „Gruppe Verhaltenskodex Unternehmensbesteuerung“. Die Gruppe untersteht den EU-Finanzministern, 1998 ist das auf österreichischer Seite Rudolf Edlinger (SPÖ). Sie entsenden jeweils Experten, die von jetzt an alle zwei Monate zusammentreffen. Die Minister wollen damit gegen ein Problem angehen. Es brauche ein „auf europäischer Ebene koordiniertes Vorgehen gegen den schädlichen Steuerwettbewerb“, so ihre damalige Mitteilung.

Konzerne schieben ihre Gewinne zwischen Staaten hin und her. Unternehmenstöchter verrechnen einander hohe Gebühren, etwa für Lizenzen und Patente. Alles dient dem Zweck, die Gewinne pro forma in Länder mit niedriger Besteuerung fließen lassen zu können. Aufgrund derartiger – legaler – Schlupflöcher fallen kaum Steuern für die Konzerne an. Konkret soll die neue Gruppe deshalb etwa die „Besteuerung von Zinserträgen“ unter die Lupe nehmen, oder die „grenzüberschreitenden Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren zwischen Unternehmen“.

Das Jahr 2016. Der Elektronik-Konzern Apple muss auf Betreiben der EU-Kommission in Irland 13 Milliarden Euro Steuern nachzahlen. Die Methoden der Steuervermeidung haben sich seit 1998 nicht geändert. Laut Untersuchungen zum Steueraufkommen sind sie sogar schlimmer geworden. Was also hat die Arbeitsgruppe der EU-Finanzminister in den letzten 18 Jahren getan?

Fast nichts, lautet die Kritik aus dem EU-Parlament, und zwar einhellig aus allen politischen Lagern. „Wir fragen uns, ob die Anti-Steuerflucht-Arbeitsgruppe der Mitgliedsstaaten Däumchen gedreht hat“, sagt etwa ÖVP-EU-Parlamentarier Othmar Karas. Evelyn Regner, für die SPÖ im Europaparlament, fordert „endlich eine Reform der undurchsichtigen Gruppe Verhaltenskodex“. Sven Giegold von den deutschen Grünen ergänzt: „Bis heute warten wir vergebens auf Änderungen, welche die Gruppe handlungsfähig machen.“

Als Vorsitzender der umstrittenen Einrichtung fungiert seit sieben Jahren ausgerechnet ein Österreicher: der 73-jährige Wolfgang Nolz, pensionierter Spitzenbeamter im Finanzministerium und Berater von ÖVP-Finanzminister Hans Jörg Schelling.

Die Anti-Steuervermeidungs-Gruppe der EU-Finanzminister unter Nolz’ Führung sei nichts weiter als „ein Feigenblatt und eine Verschleppungsaktion“, sagt ein Parlaments-Insider, der nicht namentlich zitiert werden möchte. „Sie zeigt, dass die Mitgliedsstaaten abseits von Lippenbekenntnissen am Kampf gegen Steuervermeidung noch immer nicht interessiert sind.“

Hans Jörg Schelling (Wikipedia)

Hans Jörg Schelling (Wikipedia)

Warum? Das gängige Erklärmuster von den gierigen Konzernen reicht nicht, um zu verstehen, wieso Konzerne in Europa so leicht Steuern vermeiden können. Es liegt auch an der Struktur der EU. Konkret an einem Faktum: Laut EU-Recht ist Steuerpolitik nationalstaatliche Angelegenheit.

Die gemeinschaftlichen Institutionen in Brüssel – also das Parlament und die EU-Kommission – haben nichts mitzureden. Wenn sie in Steuer-Causen tätig werden, müssen sie Hilfskonstrukte bemühen. EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager beispielsweise erklärt Apples Steuervermeidung zu ihrer Angelegenheit, indem sie sich des Wettbewerbsrechts bedient. Die Steuerpraxis in Irland verzerre den Markt, argumentiert sie. Und Marktverzerrungen sind Angelegenheit der EU, im Gegensatz zu Steuerfragen.

Mit derartigen Instrumenten kann die Kommission zwar gegen einzelne Sünder vorgehen. Die Schlupflöcher generell zu schließen, obliegt jedoch den Mitgliedsstaaten. Aber die Regierungen zeigen bisher wenig Interesse. Schließlich können sie anderen Staaten Arbeitsplätze und Investitionen abluchsen, indem sie Konzerne mit lukrativen Steuer-Deals locken. Die negativen Folgen – schlechte Budgetzahlen, ein Wettlauf nach unten bei Konzernsteuern, eine höhere Belastung von Kleinunternehmen wie Beschäftigten – nehmen die Staaten dabei in Kauf.

Immerhin schufen die EU-Finanzminister einst die Arbeitsgruppe, um die schädlichsten Praktiken abzustellen. Womit sie sich seither genau beschäftigte, bleibt geheim. Man weiß es nur im Allgemeinen: Wenn beispielsweise ein Land einem Konzern Steuerprivilegien gewährt, die andere dort ansässige Unternehmen nicht genießen, darf die Gruppe tätig werden. Ein formales Durchgriffsrecht hat sie zwar nicht. Aber Gruppendruck soll dazu führen, dass Länder Maßnahmen zurücknehmen. Dabei gilt das Prinzip der Einstimmigkeit. Sämtliche Mitglieder (außer dem Vertreter des betroffenen Staates) müssen die jeweilige Maßnahme für schädlich halten.

In den ersten Jahren scheint die Gruppe noch recht aktiv gewesen zu sein. Bis zum Jahr 1999 habe man 66 schädliche Maßnahmen identifiziert, heißt es auf der Website des EU-Rates. Laut Erhebungen des EU-Parlaments wurden zwei Drittel aller Prüfungen in den ersten fünf Jahren des Bestehens der Gruppe vollzogen. Danach nahm die Aktivität ab. Gegen Ende drohte sie gar völlig einzuschlafen. Im November 2012 habe die Gruppe zuletzt schädliche steuerliche Maßnahmen ermittelt, so das EU-Parlament.

Das liegt jedenfalls nicht daran, dass es solche nicht gegeben hätte. Im Jahr 2014 kam der sogenannte Lux-Leaks-Skandal ans Licht. Zwischen 2002 und 2010 hatte die luxemburgische Steuerbehörde 548 Konzernen per Vorbescheid lukrative Sonderbehandlungen zugebilligt. Sie zahlten auf ihre Gewinne mitunter weniger als ein Prozent Steuern. Genau mit solchen Missständen hätte die Arbeitsgruppe sich eigentlich befassen sollen.

Im Gefolge von Lux-Leaks richtete das EU-Parlament einen Sonderausschuss ein. Dabei gingen die Abgeordneten auch mit der Arbeit der Gruppe hart ins Gericht. Die Ausführungen im Schlussbericht vom heurigen Juli zeigen eindrucksvoll, wie mangelhaft Europas Staaten ihre Maßnahmen gegen Steuervermeidung koordinieren. Der Bericht wurde im EU-Parlament mit breiter Mehrheit verabschiedet. Auch alle österreichischen Abgeordneten – mit Ausnahme jener der FPÖ, die sich enthielten – stimmten zu.

Zahlreiche wichtige Fragen zur Steuervermeidung seien von der Arbeitsgruppe „geprüft worden, ohne dass dies zu konkreten Reformen geführt habe“, liest man im Bericht. Untätig geblieben sie sei beispielsweise bei den sogenannten „Patentboxen“, also die Möglichkeit für Unternehmen, Erträge aus geistigem Eigentum niedriger zu besteuern als andere Gewinne. Auch mit maßgeschneiderten Steuervorbescheiden wie im Fall der Lux-Leaks habe sich die Gruppe kaum befasst, urteilten die Abgeordneten. Und: „Regelungen, bei denen Anlass zu der Annahme bestand, dass sie schädlich sind, wurden letztlich nicht als schädlich eingestuft“. Schließlich: Die Gruppe arbeite nach dem Prinzip der „Eigenmeldung“. Von potenziell schädlichen Praktiken erfährt sie also ausgerechnet dadurch, dass die sündigen Regierungen sie selbst melden.

Aus all diesen Gründen stellen die EU-Abgeordneten den Finanzministern ein vernichtendes Zeugnis aus. Sie fordern „die Mitgliedsstaaten dringend auf, die Transparenz und Wirksamkeit der Arbeitsmethoden der Gruppe zu verbessern“. Ihre „Unzulänglichkeit ist einer der Faktoren, die möglichen konkreten Fortschritten bei der Bekämpfung schädlicher Steuerpraktiken im Wege stehen“.

Othmar Karas (Wikipedia)

Othmar Karas (Wikipedia)

Harte Worte aus Brüssel also. Was meint dazu das Finanzministerium in Wien? Immerhin untersteht die Arbeitsgruppe nicht nur direkt den Ministern – auch Hans Jörg Schelling. Sie wird zudem auch vom Österreicher Wolfgang Nolz geführt.

Michela Berger, Schellings Pressesprecherin, sieht auf profil-Anfrage immerhin beim Modus der Entscheidungsfindung Verbesserungsbedarf. Bisher ist Einstimmigkeit erforderlich, um schädliche Maßnahmen zu kippen. Künftig solle „eine Mehrheit oder qualifizierte Mehrheit“ reichen, so Berger. Österreich habe dies, gemeinsam mit einigen anderen Mitgliedsstaaten, bereits vorgeschlagen.

Abseits davon jedoch habe die Gruppe in den letzten Jahren durchaus „nennenswerte Erfolge“ vorzuweisen. Als Beispiele nennt Berger Steuer-Deals in der Schweiz, die beendet werden konnten. Auch bei Patentboxen wurden in Teilbereichen Einigungen erzielt. Oder etwa: „Erst kürzlich hat die Gruppe ein regionales Regime eines großen Mitgliedsstaates als kodexwidrig (also regelwidrig, Anm.) erklärt.“

Wenn darüber hinaus in manchen Bereichen nichts weitergehe, dann liege das lediglich daran, dass sich Institutionen nicht überschneiden sollen, sagt Berger. Wenn etwa die EU-Kommission gerade in einem Beihilfeverfahren ermittelt – so wie im Fall Apple -, dann warte die Gruppe dessen Beendigung ab.

„Aber abgesehen davon“, sagt Berger, „wird durchgehend gearbeitet“.

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Londons Mann in Brüssel

Aus dem FALTER 38/2014

Ein britischer Ex-Bankenlobbyist soll den EU-Finanzsektor regulieren. Kann das gutgehen?

Porträt: Joseph Gepp

Vielleicht ist alles ja Absicht. Dies jedenfalls vermutete kürzlich die Frankfurter Allgemeine Zeitung. Der neue EU-Komissionspräsident Jean-Claude Juncker habe seine Kommissare gezielt so gewählt, dass sie gegen die Interessen ihrer Herkunftsstaaten handeln müssen, so das Blatt. Nur so könnten sie „die europäischen Regeln glaubwürdig vertreten“.

Wenn das stimmt, ist die Strategie aufgegangen. Vergangenen Donnerstag gab Juncker die Ressortzuteilung der Kommission bekannt, der nun noch das EU-Parlament zustimmen muss. Frankreichs Ex-Außenminister Pierre Moscovici etwa verantwortet darin als Währungskommissar die Budgetdisziplin, obwohl er in vielen Ländern wegen seines mangelnden Sparwillens gerügt wurde. Dimitris Avramopoulos aus Griechenland, das wegen seines Umgangs mit Asylwerbern am Pranger steht, wird für Migration zuständig sein.

Die umstrittenste Personalie aber kommt aus Großbritannien. Die dortige Regierung schickt Jonathan Hill nach Brüssel, einen konservativen Parteistrategen und ehemaligen Bankenlobbyisten. Hill soll Kommissar für den Finanzmarkt werden.

Umstritten: Der Brite Jonathan Hill soll EU-Finanzmarktkommissar werden (Wikipedia)

Umstritten: Der Brite Jonathan Hill soll EU-Finanzmarktkommissar werden (Wikipedia)

Dies ist ein höchst sensibler Posten. Bislang fungierte die EU-Kommission als wichtigster Initiator jener Reformen, die notwendig geworden waren, nachdem 2008 das internationale Bankensystem fast an Hochrisikogeschäften zugrunde gegangen wäre. Es gilt nun, die Risikobereitschaft zu zügeln und die Abhängigkeit der Staaten von ihren Großbanken zu reduzieren. Ausgerechnet Hill soll das Werk weiterführen. Wer ist der Mann? Was kann er aus-oder anrichten?

Jonathan Hill, Lord of Oareford, 54, Politiker der konservativen Tories, war bislang der Führer des britischen Oberhauses. „Lord who?“, witzelt der britische Guardian, weil man Hill außerhalb konservativer britischer Kreise kaum kennt. Die NGO Corporate Europe Observatory, die sich mit Lobbyismus in der EU auseinandersetzt, nennt Hill einen „Drehtür-Lobbyisten“. Seit den 80er-Jahren wechselt er zwischen Politik und Lobbying hin und her; Kritik an seinen Geschäften begleitete stets Hills Karriere.

Hill studierte Geschichte in Cambridge, danach bekleidete er etwa hohe Positionen in den Regierungen Margaret Thatchers und John Majors. Zwischendurch arbeitete er bei PR-Firmen wie Lowe Bell. 2010 wechselte er wieder in die Politik. In der Regierung David Camerons wurde Hill Unterstaatssekretär für Bildung und schließlich Oberhaus-Chef.

Heute stoßen sich Kritiker etwa an der Firma Quiller Consultants, die Hill 1998 mitgründete. Laut britischem Lobbying-Register ist Quiller neben Kunden wie Mastercard und eBay etwa auch für die Londoner Großbank HSBC tätig. Corporate Europe kritisiert, dass sich die Firma nicht im Lobbying-Register der EU findet, obwohl sie auch in Brüssel tätig ist. Hill verweist darauf, dass er seine Anteile an Quiller vergangenen Juli verkauft habe.

Doch die Kritik am designierten EU-Kommissar trägt auch grundsätzlichere, breitere Züge. Nicht nur stammt Hill aus einem Land, das sich stets strikt gegen neue Bankenregeln wehrt. Auch liegt der Konservative voll auf Linie mit seinem europakritischen Premier Cameron. Man solle die Wünsche derjenigen respektieren, „die wie Großbritannien keine weitere Integration wünschen“, sagte Hill etwa in einer Rede vor dem Oberhaus Ende Juni. „Wir werden unser nationales Interesse verteidigen.“

Kein Wunder, dass die Reaktionen auf Hills Nominierung ablehnend ausfallen. Einen „Antieuropäer“ nennt ihn der sozialdemokratische EU-Parlamentspräsident Martin Schulz. Von einer „Provokation“ spricht der deutsche Grün-EU-Parlamentarier Sven Giegold, der mit der Neuregulierung der Banken befasst ist. Auch die Konservativen wirken nicht erfreut: Die Bestellung Hills „hat uns hier sehr überrascht“, sagt Othmar Karas, ÖVP-Delegationsleiter im EU-Parlament, der ebenfalls intensiv im Bereich Bankenregulierung tätig ist.

Hills Nominierung habe "uns hier sehr überrascht", sagt EU-Parlamentarier Othmar Karas (ÖVP). Der designierte Kommissar sondiert das Feld und trifft auch Karas in Brüssel (Foto: EVP)

Hills Nominierung habe „uns hier sehr überrascht“, sagt EU-Parlamentarier Othmar Karas (ÖVP). Der designierte Kommissar sondiert das Feld und trifft auch Karas in Brüssel (Foto: EVP)

Was kann Hill nun auf ebendiesem Sektor bewirken? Immerhin: Der wichtigste Reformschritt, die sogenannte EU-Bankenunion, ist bereits auf Schiene. Dieses Werk, dessen letzte Etappe im März – wenn auch mit zahlreichen Ausnahmen und Verwässerungen – beschlossen wurde, beinhaltet Regeln für eine europaweite Bankenaufsicht, Abwicklungspläne für Pleitebanken sowie einen Abwicklungsfonds, damit künftig nicht mehr Steuerzahler für Banken berappen müssen. Jonathan Hill kann hier nur noch auf zahlreiche Detail-und Durchführungsbestimmungen Einfluss nehmen.

Andere wichtige Projekte harren seit Jahren ihrer Umsetzung und scheitern am Widerstand von Interessenvertretern und Nationalstaaten – ganz unabhängig von Hill. Das gilt etwa für eine europaweite Finanztransaktionssteuer, ein Regelwerk für Schattenbanken wie Hedgefonds oder eine gesetzliche Abtrennung der riskanten Investmentsparten in Banken vom klassischen Einlagen-und Kreditgeschäft.

Hill jedenfalls stehe „ein spannendes Hearing im EU-Parlament bevor“, sagt Karas. Dass sich die Personalie merklich auf die Bankenpolitik der EU-Kommission auswirkt, das glaubt Karas trotz der lauten Kritik an Hill nicht. Die Kommissare unterstehen neuerdings insgesamt acht Vizepräsidenten: eine Struktur, die „zur Einbettung in ein Team führt und Alleingänge unmöglich macht“, sagt Karas.

Vielleicht hat der neue Kommissionspräsident Juncker am Ende wenigstens eines erreicht: Wenn Jonathan Hill Europa auf dem Weg zu mehr Bankenregulierung schon nicht voranbringt -er macht die Lage auch nicht schlechter.

Rand-Info
1,6 Billionen Euro hat Europa laut EU-Kommission zwischen 2008 und Ende 2011 für Bankenhilfen ausgegeben. Der Löwenanteil davon entfiel auf Großbritannien (19 Prozent), Irland und Deutschland (je 16 Prozent). Insgesamt entspricht die Summe rund 13 Prozent der europäischen Wirtschaft sleistung. Mehr als jeder zehnte Steuereuro floss also in die Rett ung von Banken

Ein Bewerbungsgespräch der etwas anderen Art: Der neue Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker trifft den designierten EU-Kommissar Jonathan Hill (rechts) aus Großbritannien. Hill soll für den Finanzmarkt zuständig sein. Nun muss noch das EU-Parlament Anfang Oktober der umstrittenen Nominierung zustimmen

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