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Nachaderlass

Aus profil 40/2017

Eine Frage der Gerechtigkeit? Oder die Enteignung der Mittelschicht? Die Erbschaftssteuer – was hinter einem der großen Streitthemen im Wahlkampf wirklich steckt.

Von Joseph Gepp

Es kommt nicht oft vor, dass es ein Steuerthema auf Wahlplakate schafft. Steuern gelten als komplexe und langweilige Angelegenheit. Darüber will man am liebsten nichts wissen; da kennt man sich sowieso nicht richtig aus. Kein gutes Futter also für politische Kampagnen.

In diesem Wahlkampf jedoch schafft es ein Steuerthema in dicken Lettern auf die Plakate. „Erbschaftssteuer ist unfair“, lässt die FPÖ, die selbsternannte Partei des kleinen Mannes, affichieren. Seit Jahren schon kampagnisiert die Partei gegen die „Enteignung und Plünderung des fleißigen Mittelstands“. Das Schreckensszenario, das die Freiheitlichen an die Wand malen – genauso übrigens wie ÖVP und NEOS: Wenn die Großmutter ihr Häuschen, für das sie ihren Lebtag hart gearbeitet hat, schließlich an den Enkel abtritt, halte der gefräßige Staat die Hand auf.

Der Widerstand des konservativ-wirtschaftsliberalen Lagers rührt daher, dass der Ruf nach einer Erbschafts- und Schenkungssteuer derzeit umso lauter ertönt – von der anderen Seite des politischen Spektrums. Lange galt die Frage, ob die 2008 abgeschaffte Steuer wiedereingeführt werden soll, als Fachthema für Ökonomen und Steuerjuristen. Heute erhebt sie SPÖ-Kanzler Christian Kern zur zentralen Forderung im Rahmen seines Wahlkampfs rund ums Thema Gerechtigkeit. Sie steht zwar bereits seit Jahren im Programm der Sozialdemokraten, wurde jedoch nie so offensiv propagiert.

Kern erwartet sich eine halbe Milliarde Euro Einnahmen jährlich. Das ist nicht viel im Vergleich zu Österreichs gesamtem jährlichen Steueraufkommen von rund 100 Milliarden – aber doch einiges. Die Einnahmen will die SPÖ hauptsächlich in die Heimpflege alter Menschen stecken.

Nicht nur Kern stürzt sich auf das Thema Erbschaftssteuer, auch die Grünen und die Liste Pilz. Deren Konzepte gehen sogar noch weiter: Während die SPÖ lediglich Erbschaften in der Höhe von mehr als einer Million Euro besteuern will, soll der Freibetrag bei den Grünen und Pilz nur eine halbe Million betragen (siehe Kasten unten).

Zeit also für eine Bestandsaufnahme.
Hat die Erbschaftssteuer wirklich das Zeug, das Land gerechter zu machen? Lassen sich aus ihr tatsächlich beträchtliche Einnahmen lukrieren, ohne die breite Mittelschicht zu belasten? Und wenn ja, warum wurde die Steuer dann vor nicht einmal einem Jahrzehnt abgeschafft?

Wer darauf Antworten möchte, muss einen Schritt zurücktreten. Woher kommen überhaupt die Steuern und Abgaben, welche die Finanz einnimmt?

Rund 57 Prozent davon machten laut dem Wiener Wirtschaftsforschungsinstitut (Wifo) im Jahr 2012 jene Steuern aus, die auf das Gehalt der Beschäftigten draufgezahlt werden müssen, etwa die Lohnsteuer. Diese Abgaben auf Arbeit seien im Europavergleich „insgesamt überdurchschnittlich und tendenziell steigend“, konstatiert das Wifo. Heißt: Wer als unselbstständig Beschäftigter arbeitet, liefert einen saftigen Teil seines Lohns als Steuern an den Fiskus ab – genauso wie der Arbeitgeber pro Beschäftigtem.

Kaum eine Rolle hingegen spielen im heimischen System jene Steuern, die auf das Vermögen der Österreicher fällig werden. Dabei handelt es sich zum Beispiel um die Grundsteuer – oder eben um die 2008 abgeschaffte Erbschaftssteuer. Alle vermögensbezogenen Steuern zusammen trugen laut Wifo zwischen 2002 und 2012 gerade einmal 1,3 Prozent zu den Gesamtabgaben bei.

Österreich unterscheidet sich diesbezüglich kaum von anderen Staaten der westlichen Welt. Überall senkten Regierungen seit den 1980er-Jahren die Steuern auf Vermögen und außergewöhnlich hohe Einkommen. Warum? Diese Gelder konnten, wenn zu hoch besteuert, schnell aus dem Land fliehen. Dafür waren die Technisierung und stärkere Vernetzung internationaler Kapitalströme verantwortlich. Bleiben die Gelder hingegen im Land, weil niedrig genug besteuert, könne das auf Umwegen sogar Vorteile für die Volkswirtschaft bringen, rechtfertigten damals gern Ökonomen die Senkungen. Denn das Geld sorge für Arbeitsplätze und Wachstum – zum Beispiel, wenn es, in Unternehmen investiert, diesen zu mehr Erfolg verhelfe.

Dieser ökonomische Zeitgeist führte auch dazu,
dass die Erbschaftssteuer 2008 abgeschafft wurde. Ein Jahr zuvor hatte sie der Verfassungsgerichtshof beanstandet. Die Richter störten sich an einem Detail: Der Wert von zu vererbenden Immobilien sei zu gering angesetzt. Dadurch entstehe eine Ungleichbehandlung gegenüber anderen Vermögenswerten wie Schmuck oder Bargeld – ein Verstoß gegen die Verfassung. Die Regierung unter SPÖ-Kanzler Alfred Gusenbauer und ÖVP-Finanzminister Wilhelm Molterer hätte die Steuer leicht reparieren und beibehalten können. Aber sie verzichtete darauf. Also wurde sie abgeschafft.

Die Politiker verspürten auch deshalb keinen Handlungsdruck, weil die Erbschaftssteuer ohnedies kaum etwas einbrachte. Im letzten Jahr vor der Abschaffung 2007 waren es insgesamt gerade einmal 112 Millionen Euro. Rechnet man aus dieser Summe lediglich jene Erbschaften heraus, die mehr als eine Million Euro betragen – wendet man also das System an, das sich heute die SPÖ wünscht – bleiben überhaupt nur 8,8 Millionen Euro übrig. Aus ganzen 24 Erbschaften. Also praktisch gar nichts.

Heute hingegen erwartet sich die SPÖ 500 Millionen Euro – die stolze 55-fache Summe. Wie soll das funktionieren? Die Antwort: In der alten Erbschaftssteuer klafften gewaltige Schlupflöcher. Geld auf Sparbüchern etwa war überhaupt von ihr ausgenommen. Noch gravierender: Bei Immobilien diente der sogenannte dreifache Einheitswert als Basis für die Besteuerung. Genau dies hatte der Verfassungsgerichtshof beanstandet. Beim Einheitswert handelt es sich um eine Standardbewertung von Immobilien durch die Finanzämter – basierend auf den Grundstückspreisen des Jahres 1973. Ein Einfamilienhaus nahe Wien etwa ist, berechnet nach dem Einheitswert, mitunter nur einige Tausend Euro wert. Mit echten Marktpreisen hat das nichts zu tun. Dennoch wurde auf dieser Basis, dreimal multipliziert, die Erbschaftssteuer berechnet.

Kaum abgeschafft, wurden jedoch Rufe nach ihrer Wiedereinführung laut. Auch dies hat mit dem ökonomischen Zeitgeist zu tun – der nämlich begann sich infolge der Finanzkrise 2008 allmählich zu wandeln. In vielen Ländern zeigt sich heute eine zunehmende Vermögenskonzentration bei den Reichen, während die breite Masse Reallohn- und Wohlstandsverluste erleidet. Dies liege auch daran, dass man hohe Vermögen und Einkommen seit den 1980er-Jahren steuerlich begünstigt habe, argumentieren Ökonomen wie der kürzlich verstorbene Brite Anthony Atkinson. Die These, dass alle profitieren, wenn man hohe Vermögen und Einkommen ein Stück weit aus ihrer Steuerpflicht entlässt, bekam gehörige Kratzer ab.

Auch Österreich kann sich vom internationalen Trend der Kapitalkonzentration nicht abkoppeln. Das zeigt beispielsweise der Blick auf die sogenannte Lohnquote: Nimmt man alle Einkommen her, die hierzulande verdient werden, sinkt daran jener Anteil, der aus regulären Gehältern besteht. Zuwächse hingegen verbuchen Kapitalgewinne: also Dividenden, Mieteinkünfte, Gewinnausschüttungen und Zinsen aller Art. Österreichs Lohnquote lag in den 1970er-Jahren noch bei knapp 80 Prozent des Gesamteinkommens, heute beträgt sie nur noch knapp 70 Prozent. Das Problem daran: Diese Kapitalgewinne fließen – im Gegensatz zu den Löhnen – fast ausschließlich an die reichsten zehn Prozent der Österreicher. Die sinkende Bedeutung der Löhne im Verhältnis zu den Kapitalgewinnen führt zu mehr Ungleichheit. Und noch dazu: Die Kapitalgewinne sind geringeren Steuern unterworfen als die Löhne.

Mithilfe einer Erbschaftssteuer könne man solche Ungleichheiten abmildern, argumentieren Befürworter. Sie würde Vermögen treffen, nicht Löhne. In anderen Ländern gewinnen aufgrund derartiger Überlegungen inzwischen Erbschafts- und andere vermögensbezogene Steuern wieder an Bedeutung – nach jahrzehntelangem Rückgang. In Österreich jedoch ist der Trend nicht angekommen. Im Vergleich mit anderen OECD-Staaten, also den Ländern des Westens, rangiert das Land in Sachen Vermögensbesteuerung auf den hintersten Plätzen – und liegt indes bei der Arbeitsbesteuerung ganz vorne.

Dies schade auch der Wirtschaft, heißt es etwa in einer Studie des Wifo zum österreichischen Steuersystem von 2015. Vermögensbezogene Steuern seien „vergleichsweise wachstums- und beschäftigungsverträglich“ – im Gegensatz zu jenen aus Arbeit. Belastet man nämlich die Arbeit zu sehr, haben nicht nur die Beschäftigten weniger Geld, das sie ausgeben können. Auch die Unternehmen investieren weniger, weil die Lohnkosten aufgrund der Steuern zu hoch sind. „Eine Erbschaftssteuer schafft die Möglichkeit, den Faktor Arbeit steuerlich zu entlasten“, sagt Bruno Rossmann, Politiker der Liste Pilz.

Bleibt noch eine wichtige Frage offen: Lassen sich mit der Steuer tatsächlich jene hohen Beträge lukrieren, die den Befürwortern vorschweben? Immerhin fordert etwa die SPÖ die stolze Summe von einer Million Euro als Freibetrag pro Erbe.

Stefan Humer, Ökonom von der Wiener Wirtschaftsuniversität (WU), hat im Jahr 2013 in einer umfangreichen Studie ausgerechnet, wie viele Leute tatsächlich eine Million Euro erben – und wie viel also die Steuer abwerfen würde. Ergebnis: Im Jahr 2016 wäre es zu lediglich 1321 Erbfällen gekommen, bei denen einem Erben mehr als eine Million zufällt. Das entspricht ungefähr den reichsten zwei Prozent der Österreicher. Der geringen Zahl von Fällen stünde jedoch zugleich eine durchaus ansehnliche Summe an lukrierter Steuer gegenüber: 715 Millionen Euro im Jahr 2016. Das ist sogar mehr als die halbe Milliarde Einnahmen, von denen die SPÖ spricht.

Darüber hinaus würden die Erträge aus der Erbschaftssteuer ungefähr bis zum Jahr 2040 weiter ansteigen, sagt Humer – aufgrund der Alterung der Bevölkerung ist von immer mehr Erbfällen auszugehen. Und: „Sofern die Erbschaftssteuer so konstruiert wird, dass sich in ihr keine größeren Schlupflöcher finden, handelt es sich bei meinen Berechnungen zum Aufkommen um ein absolutes Minimum.“ Warum? Als Grundlage für Humers Rechnung dienen Befragungen zum Vermögen der Österreicher, welche die Nationalbank regelmäßig durchführt. Erfahrungen im Ausland zeigen jedoch, dass bei dieser Methode viel niedrigere Vermögensstände herauskommen, als tatsächlich existieren. Anschauliches Beispiel: Gemessen an Humers Daten besitzen die reichsten Haushalte Österreichs je rund 15 Millionen Euro. Blickt man jedoch etwa ins Reichen-Ranking des US-Magazin „Forbes“, besitzen Österreichs Reichste jeweils mehrere Milliarden. Selbst wenn sich vieles davon nicht im Inland befindet – es ist davon auszugehen, dass sie mehr als 15 Millionen ihr Eigen nennen.

Die Daten also deuten darauf hin, dass mit einer Erbschaftssteuer durchaus ordentliche Summen zu holen wären – und zwar von jenen, die bisher im Steuersystem relativ bevorzugt davonkommen. Trotzdem bleiben Fragen offen. Vor allem, wie die zu vererbenden Vermögen bewertet werden sollen. Die Frage spielt hauptsächlich bei Immobilien eine Rolle. Diese sind von enormer Bedeutung für die Erbschaftssteuer, weil sie rund zwei Drittel der privaten Besitztümer der Österreicher ausmachen (siehe Grafik S. 45). Früher wurden die veralteten Einheitswerte herangezogen, um die Werte der Immobilien zu ermitteln. Und heute?

Die SPÖ will zur Berechnung der Erbschaftssteuer
jene Preise auswerten, die tatsächlich am Immobilienmarkt bezahlt werden. Dieses Verfahren wäre zwar näher an der Wirklichkeit als die Einheitswerte, aber es hat ebenfalls Schwächen. Wenn zum Beispiel die Immobilienpreise in einer Stadt verrückt spielen und in irrationale Höhen klettern – dann wird ein Erbe mit einer besonders hohen Steuer belastet. Dabei hat sich vielleicht nur der Markt für einige Jahre aufgeschaukelt, und bald pendeln sich die Preise wieder auf normalen Niveaus ein.

Diese Frage ist eine der Feinheiten, auf die es bei der Ausgestaltung der Erbschaftssteuer noch Bedacht zu nehmen gilt. Sie können, wie man seit dem Urteil des Verfassungsgerichtshofs von 2008 weiß, entscheidend sein.

KASTEN:
SPÖ, Grüne, Pilz: Wie die Erbschaftssteuer konkret aussehen soll

In den Konzepten der drei Parteien finden sich feine, aber bedeutende Unterschiede. Zunächst: der Freibetrag. Die SPÖ, deren Konzept aus dem Jahr 2014 stammt, plädiert für eine Million Euro; Grüne und Liste Pilz wollen lediglich eine halbe. Dementsprechend wäre das Steueraufkommen im Modell der Letzteren höher. Die Grünen etwa rechnen mit zwei bis zweieinhalb Milliarden Euro jährlich.

Weiterer Unterschied: Im Modell von SPÖ und Pilz soll der jeweilige Erbe besteuert werden, nicht das Gesamterbe. Heißt beispielsweise laut SPÖ-Modell: Vererbt jemand insgesamt drei Millionen Euro an drei unterschiedliche Erben, wobei jeder eine Million erhält – dann ist keine Steuer fällig, weil der Freibetrag nicht überschritten wird. Bei den Grünen hingegen soll das Gesamterbe besteuert werden, nicht der jeweilige Erbe.

Gemeinsam haben alle Modelle, dass Erben und Schenken gleich behandelt wird – um Steuervermeidung zu verhindern. Das SPÖ-Modell sieht etwa vor, dass alle Erbschaften und Schenkungen an eine Person innerhalb von 30 Jahren addiert werden – darauf ist dann die Steuer fällig. Vorher werden noch etwaige Schulden vom Vermögen abgezogen.

In sämtlichen Konzepten sind außerdem Steuerstufen vorgesehen. Bei der SPÖ etwa zahlt der Erbe 25 Prozent Steuer auf Erbvermögen zwischen einer und fünf Millionen Euro; es folgen 30 Prozent bis zehn Millionen, und darüber 35 Prozent. Die Grünen planen zusätzlich eine Differenzierung für „sehr nahe Angehörige“, heißt es auf profil-Anfrage. Diese sollen weniger Steuer zahlen.

Was Privatstiftungen betrifft, soll laut SPÖ ein sogenanntes „Erbschaftssteueräquivalent“ zum Einsatz kommen. Alle 30 Jahre soll auf Stiftungsvermögen, das eine Million überschreitet, eine 30-prozentige Steuer eingehoben werden.

Zuletzt Betriebsvermögen: Dass kleine und mittelgroße Unternehmen unter einer Erbschaftssteuer besonders leiden würden, ist eine häufige Sorge unter deren Kritikern. Die SPÖ will den Betrieben deshalb die Möglichkeit einräumen, sie in zehn Jahresraten zu berappen. Bei den Grünen beträgt der Zeitraum 25 Jahre. Außerdem soll es im Grün-Modell für Unternehmen einen höheren Freibetrag geben als jene 500.000 Euro, die für Privatpersonen gelten.

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Frühschluss

Aus profil 30/2017

Aus 9-to-5 wird 10-to-4: Immer mehr Experten, Politiker und Gewerkschafter fordern die 30-Stunden-Woche. Ist die Zeit reif für eine Arbeitszeitverkürzung? Über eine Utopie, die für viele Beschäftigte längst Wirklichkeit geworden ist.

Von Joseph Gepp

Zum Beispiel die Makava GmbH in Graz. In dem jungen Unternehmen, 2004 gegründet, produzieren derzeit zwölf Mitarbeiter Bio-Eistee aus edlen Zutaten. Nach dem Start wurde das Projekt zwar rasch zum Erfolg, „aber wir haben auch rund um die Uhr gearbeitet“, erzählt Agnes Fogt, PR-Beauftragte bei Makava. Die Wohnung der Unternehmensgründer diente anfänglich zugleich als Büro; das Berufsleben ging nahtlos ins private über, wenn man etwa abends die Sitzungen bei ein paar Bier fortsetzte. „Es war eine spannende Zeit, aber irgendwann wurde es etwas zu viel“, sagt Fogt. „Wir mussten uns selbst schützen.“ Also setzte man bei Makava im Jahr 2012 einen radikalen Schritt.

Beim Grazer Eistee-Produzenten ist seither Wirklichkeit, was anderswo noch als Träumerei gilt: eine Arbeitszeitverkürzung. Man ging auf jenes Maß hinunter, das Befürworter gern als Zielvorstellung nennen: eine 30-Stunden-Woche, sechs Stunden pro Tag. Die Gehälter blieben gleich hoch wie zuvor. Alles über 30 Stunden gilt bei Makava als Mehrarbeit. Dafür können sich die Mitarbeiter Zeitausgleich nehmen.

Österreichs gesetzliche Normalarbeitszeit wurde zuletzt im Jahr 1975 verkürzt, unter Bruno Kreisky, von 45 auf 40 Wochenstunden. Seither hat sich nicht mehr viel getan. Lediglich bei Kollektivvertragsverhandlungen wurden dann und wann, auf Ebene einzelner Branchen, kleinere Reduktionen vereinbart. Ist die Zeit reif für eine neue umfassende Verkürzung?

Jedenfalls gewinnt das Thema seit einigen Jahren an Bedeutung. Für viele Arbeitnehmer fühlt sich der Job intensiver und fordernder an als früher; beruflich und privat nimmt der Stress zu. Dazu kommen hohe Arbeitslosenzahlen und prekäre Jobverhältnisse. Sie lassen Rufe nach einer besseren Verteilung der Arbeit laut werden.

Medienberichte und Forschungsarbeiten befassen sich heute häufiger mit Arbeitszeitverkürzung als früher, zeigt ein Blick in Archive. Unternehmen wie Makava versuchen sich an Pionierprojekten. Und auch in der Politik hält die Forderung nach einer Arbeitszeitverkürzung wieder Einkehr.

Das Thema werde „auf die Agenda kommen“,
sagte SPÖ-Bundeskanzler Christian Kern vor einem Jahr nach seinem Amtsantritt. Kerns Parteikollegin Katharina Kucharowits, Vorsitzende der „Jungen Generation“ der SPÖ, wird konkreter: Sie fordert dezidiert eine gesetzliche 30-Stunden-Woche. Und zwar bei vollem Lohnausgleich – also ohne, dass die Beschäftigten weniger Geld bekommen als für die bisherigen 40 Stunden.

Auch manche Grünpolitiker plädieren für eine Verkürzung. Und selbst ein paar Konservative können der Idee zumindest ansatzweise etwas abgewinnen. So meinte ÖVP-Familienministerin Sophie Karmasin in einem ORF-Interview im Jahr 2014, angesprochen auf eine bessere Aufteilung von beruflichen und familiären Pflichten zwischen den Geschlechtern: „Die Idealvorstellung wäre, dass Männer und Frauen gleichermaßen ihre Vollzeittätigkeit reduzieren.“

In Deutschland erhebt indes die IG Metall, die größte Gewerkschaft des Landes, weitgehende Forderungen. Sie verlangt freie Tage und Teilzeit-Optionen – Maßnahmen, die in Summe auf eine 28-Stunden-Woche hinauslaufen. Die Aktion zeigt, dass neben der klassischen gewerkschaftlichen Forderung nach mehr Lohn immer öfter auch eine zweite an Gewicht gewinnt: jene nach mehr Zeit.

Was ist von der Debatte zu halten?
Welche Erfahrungen mit Arbeitszeitverkürzung gibt es? Und woher kommt diese Idee überhaupt?

Für die Gegner der Verkürzung jedenfalls ist sie vor allem eines: Gift für die Wirtschaft. Reduziert man bei gleichbleibendem Lohn die Arbeitszeit, steigen die Kosten der Unternehmen für ihre Belegschaften, warnen ÖVP und Österreichs Wirtschaftsvertreter. Die Folge sei ein Verlust an internationaler Wettbewerbsfähigkeit. Betriebe würden abwandern, mehr Arbeitslosigkeit drohe. Im Zeitalter der Globalisierung solle man vielmehr dafür sorgen, dass die Arbeitszeiten möglichst exakt der jeweiligen Auftragslage eines Unternehmens entsprechen können, so die Kritiker. Eine ihrer Forderungen ist deshalb jene nach Ausweitung der täglichen Höchstarbeitszeit von zehn auf zwölf Stunden. Flexibilisierung ist angesagt, nicht Verkürzung.

Woher aber kommt die Idee, dass man die Arbeitszeit reduzieren sollte? Wer dies auf grundsätzlicher Ebene verstehen will, könnte bei einer Statistik beginnen: der Anzahl der gesamten geleisteten Arbeitsstunden in Österreich. Im vergangenen Jahr arbeiteten alle Österreicher zusammen laut Statistik Austria 6,9 Milliarden Stunden. Interessant daran: Diese Zahl verändert sich seit vielen Jahren kaum. Vor einem Jahrzehnt beispielsweise, 2007, arbeiteten die Österreicher sogar geringfügig mehr als heute: sieben Milliarden Stunden.

Warum die Stagnation? Angesichts technischer Fortschritte und effizienterer Abläufe braucht es heute keinen Zuwachs an Arbeitsstunden, um mehr Produkte erzeugen zu können. Die Produktivität wächst. Beispielsweise brachte ein heimischer Beschäftigter 2016 pro Stunde durchschnittlich um knapp acht Prozent mehr Waren und Dienstleistungen hervor als im Jahr 2010.

Grundsätzlich sind das gute Nachrichten – Österreichs Arbeitnehmer leisten derart viel, dass die Gesamtarbeitszeit nicht steigen muss. Aber es gibt ein Problem: Zugleich legt die Anzahl der unselbstständig Beschäftigten zu. Zwischen 2007 und 2016 stieg sie um acht Prozent, auf 4,2 Millionen Personen. Die Gründe? Junge drängen ins Berufsleben, Zuwanderer aus anderen EU-Staaten kommen ins Land, es gibt mehr erwerbstätige Frauen.

Wenn sich immer mehr Arbeitskräfte auf eine gleichbleibende Menge Stunden verteilen, ist die Konsequenz klar: „In gewisser Weise findet die Arbeitszeitverkürzung längst statt“, sagt Christine Mayrhuber, Ökonomin vom Wiener Wirtschaftsforschungsinstitut (Wifo). „Aber sie geschieht ungeregelt, unsystematisch, also in ungesteuerter Form.“

Diese ungesteuerte Arbeitszeitverkürzung zeigt sich beispielsweise in Form der weit verbreiteten Teilzeit-Verhältnisse in Österreich. Fast jeder dritte Arbeitnehmer werkt kürzer als die reguläre Wochenarbeitszeit. Das trifft vor allem Frauen: Ganze 48 Prozent der weiblichen Unselbstständigen arbeiten in Teilzeit.

Die Teilzeit-Kräfte verdienen nicht nur weniger als jene mit Vollzeit, es mangelt ihnen auch häufiger an finanzieller Absicherung, etwa für das Alter. Noch dazu arbeiten Österreichs teilzeitbeschäftigte Frauen im Europavergleich besonders kurz, wie eine Erhebung des Wifo vom vergangenen Jänner zeigt – durchschnittlich nur 22,5 Wochenstunden. Viele Teilzeitbeschäftigte würden gern länger arbeiten. Zwar nicht gleich Vollzeit, weil sich das häufig nicht ausginge neben der Betreuung von Kindern oder Alten. Aber ein paar Stunden zusätzlich könnten es durchaus sein.

Bei Vollzeitbeschäftigten ist die Situation genau umgekehrt. Sie arbeiten laut einer Erhebung des EU-Statistikamts Eurostat pro Woche so lang wie in kaum einem anderen Land in Europa. Inklusive aller Überstunden kam ein vollzeitangestellter Österreicher im Jahr 2014 auf durchschnittlich 41,5 Wochenstunden. Umfragen zeigen, dass Vollzeit-Arbeitnehmer, vor allem die älteren Semester, gerne einige Stunden kürzer arbeiten würden.

Die einen arbeiten zu viel, die anderen zu wenig – und beide Gruppen sind damit eher unzufrieden. Die ungeregelte Arbeitszeitverkürzung, die sich von selbst ihren Weg bahnt, äußert sich als Kluft zwischen Voll- und Teilzeitkräften. Die Frage sollte weniger lauten, ob man eine Verkürzung befürwortet oder nicht. Sondern eher: Wie gehen wir mit ihr um?

Es sei jedenfalls nicht damit zu rechnen, dass die Gesamtzahl der Arbeitsstunden künftig wieder zunehmen werde, sagt Jörg Flecker, Soziologie-Professor an der Universität Wien. Technischer Fortschritt und Digitalisierung lassen eher das Gegenteil erwarten: Künftig könnten noch weniger Stunden ausreichen, um sämtliche Produkte zu erzeugen. Flecker befürwortet klar die 30-Stunden-Woche samt Lohnausgleich. Unter den derzeitigen Bedingungen nämlich würden die Beschäftigten gewissermaßen zu Opfern ihrer eigenen steigenden Produktivität. Eine kurze Vollzeit für Männer und Frauen würde die Nachteile der Teilzeitarbeit vermeiden, so Flecker. Arbeitslosigkeit und prekäre Beschäftigungsformen würden zurückgehen. „Die wirtschaftlichen Chancen und die finanzielle Absicherung der Arbeitnehmer wären größer.“

Historisch gesehen wurde die gesetzliche Arbeitszeit stets verringert, wenn der technische Fortschritt zulegte. In den Fabriken des späten 19. Jahrhunderts betrug sie noch 66 Wochenstunden. Später sank sie schrittweise, bis sie schließlich im Jahr 1975 40 Stunden erreichte. Seither jedoch ist die Entwicklung stehengeblieben. Würde man heute die Arbeitszeitverkürzung in Österreich wieder aufnehmen, wie ließe sich dies praktisch bewerkstelligen?

Göteborg, Schweden. Die linksgeführte Stadtregierung
der zweitgrößten Stadt des Landes führte in den vergangenen beiden Jahren ein lehrreiches Experiment durch. In einem Altersheim mit rund 60 Pflegerinnen wurde die Arbeitszeit auf 30 Stunden reduziert, bei vollem Lohnausgleich. Alle Konsequenzen wurden protokolliert, von der Anzahl der Krankenstände bis zur Zufriedenheit im Job. Als Vergleichsobjekt diente ein zweites Altersheim, in dem die Arbeitszeit unverändert geblieben war. Das Experiment zeigt die Chancen einer Verkürzung, aber auch die Probleme.

Zunächst die positiven Effekte: Es entstanden tatsächlich neue Jobs; die Gemeinde Göteborg stellte 15 zusätzliche Pflegerinnen für das Heim an. Und: Reduzierte Arbeitszeiten machen offenbar gesünder und glücklicher. Die Krankenstände sanken um zehn Prozent. Bei der Zufriedenheit am Arbeitsplatz, die mit Fragebögen erhoben wurden, gab es „einen richtiggehenden Schub“, sagt Daniel Bernmar, Vizebürgermeister von Göteborg.

Auf der Negativseite stehen die höheren Kosten. Die zusätzlichen Jobs machten dem Betrieb des Heims um 25 Prozent teurer. Später zeigten sich zwar bei anderen Posten Einsparungen: etwa wegen der geringeren Krankenstände und aufgrund der Tatsache, dass sich die Gemeinde nun Arbeitslosengelder sparte. Dennoch kam der Betrieb des Heims am Ende immer noch zehn Prozent teurer.

Das Experiment in Göteborg zeigt, welche Probleme auch in Österreich eine Arbeitszeitverkürzung nach sich ziehen könnte. Der Anstieg der Lohnkosten würde wohl vor allem personalintensiven Branchen Schwierigkeiten bereiten. Beispielsweise in Tourismus-Betrieben, wo viele Köche und Kellner arbeiten, bei Handelsunternehmen mit zahlreichen Verkäuferinnen, in Spitälern, in Schulen.

In Göteborg wollen die Stadtverantwortlichen gerne die 30-Stunden-Woche flächendeckend in allen städtischen Betrieben einführen. Aber nun geht man es doch „vorerst schrittweise an“, sagt Vizebürgermeister Bernmar – trotz des Erfolgs des Experiments im Altersheim. Die Herausforderungen wären schlicht zu groß. „Eine sofortige Umstellung käme uns zu teuer; außerdem ließe sich nicht auf die Schnelle genug qualifiziertes Personal finden.“

Würde man in Österreich die 30-Stunden-Woche einführen, könnte es außerdem noch weiteres Problem geben. Wer die Arbeitszeit verkürzen will, muss auch genau wissen, wie viel jeder Beschäftigte arbeitet. Hier gibt es aber durchaus Lücken. Nur rund 50 Prozent der heimischen Arbeitnehmer haben fixe Beginn- und Endzeiten. Und die andere Hälfte? Sie arbeitet etwa unregelmäßig, je nach Bedarf. Oder unterliegt einem sogenannten All-in-Vertrag, so wie rund jeder fünfte Arbeitnehmer in Österreich. Bei diesem Arbeitsverhältnis, das ursprünglich nur für Führungskräfte gedacht war, werden Überstunden pauschal mit dem Lohn abgegolten. Die echte Arbeitszeit kennt man oft gar nicht.

Im Fall einer Arbeitszeitverkürzung müsste man derlei Zustände einschränken – und das könnte zur Herausforderung werden. Denn in der modernen Arbeitswelt findet eine Entgrenzung statt. Manche Beschäftigte arbeiten nachts, andere von zu Hause, wieder andere setzen sich mit ihrem Computer ins Café. Der Staat darf aber überlange Arbeitszeiten nicht einfach akzeptieren, soll die Arbeitsverkürzung erfolgreich sein. Andererseits: Inwieweit soll er seinen Bürgern hinterherschnüffeln, um kürzere Zeiten sicherzustellen? Darf der Staat zulassen, dass die Verkürzung zwar eine Krankenschwester im Spital betrifft, deren Schichtdienste leicht zu regeln sind – nicht aber einen jungen Anwaltsgehilfen, der von Termin zu Termin eilt? Solche wichtigen Fragen sind in Sachen Arbeitszeitverkürzung noch offen.

Auch bei Makava, dem Eistee-Unternehmen aus Graz, gab es vor der Einführung der 30-Stunden-Woche viele Bedenken. Man fürchtete beispielsweise, dass die Lohnkosten zu hoch werden könnten. „Gerade junge Unternehmen haben wenig finanziellen Spielraum“, sagt Makava-Mitarbeiterin Agnes Fogt. Tatsächlich benötigte das Unternehmen bald nach der Verkürzung im Jahr 2012 drei zusätzliche Mitarbeiter. Trotzdem: Die Befürchtungen haben sich nicht bewahrheitet. Im Gegenteil, die Anzahl der verkauften Eistee-Flaschen ging schneller denn je nach oben. „Das liegt auch daran, dass die Mitarbeiter motivierter sind als früher“, sagt Fogt. „Manche wollen sogar dezidiert wegen der 30-Stunden-Woche bei uns arbeiten.“ In einem kleinen Team wie jenem von Makava sei es wichtig, dass alle an einem Strang ziehen. „Und das ist wegen unserer Arbeitszeiten heute umso mehr der Fall.“

Vielleicht wird Makava ja das erste Unternehmen von vielen sein.

Dieser Artikel ist Teil einer profil-Serie, die sich in losen Abständen mit Reformideen für die Wirtschaft befasst, die seit der Finanzkrise des Jahres 2008 an Bedeutung gewinnen. Bisher ging es um die Maschinensteuer, das Vollgeld und das Bedingungslose Grundeinkommen.

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Wenn Roboter Steuern zahlen

Aus dem profil 34/2016

Bedingungsloses Grundeinkommen, kürzere Arbeitszeiten, Vollgeld: Seit der Finanzkrise von 2008 tauchen zahlreiche Ideen auf, wie man das Wirtschaftssystem stabiler machen könnte. profil beleuchtet sie im Rahmen einer losen Serie. Teil 1 handelt von einem Lieblingsprojekt des neuen Bundeskanzlers Christian Kern: der Maschinensteuer.

Von
Joseph Gepp

Ein lange nicht mehr gesprochenes Wort geistert durch Österreich. Es klingt ein wenig altmodisch, und keiner versteht es so richtig. Aber das Wort ist einprägsam und taucht immer wieder in Zeitungen und Fernsehen auf: die Maschinensteuer.

Aufgebracht hat es Christian Kern. Die Maschinensteuer oder (wie man sie in Fachkreisen auch nennt) die „Wertschöpfungsabgabe“ zählt zu den Lieblingsprojekten des neuen SPÖ-Bundeskanzlers. Zumindest hat er sie schon mehrmals erwähnt. Zuletzt deutete Kern Ende Juli an: Seine Partei könne sich beim Thema Studiengebühren bewegen, sofern sich die ÖVP bei der Wertschöpfungsabgabe kompromissbereit zeigt.

Aber worum geht es genau? Was soll diese Maschinensteuer sein?

Wer das wissen will, stößt auf ein Konzept mit Geschichte. Aufgekommen in den Gewerkschaftskreisen mehrerer europäischer Länder in den 1970er- und 1980er-Jahren, interessierte sich lange niemand dafür. Doch seit der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008 nimmt die Debatte an Fahrt auf. Das Konzept ist durchaus kompliziert, zudem gibt es mehrere Versionen. Doch die Grundfrage dahinter ist einfach: Wo soll das Geld für den Sozialstaat herkommen, damit er auch in Zukunft seine Leistungen erbringen kann?

Das betrifft nicht nur Österreich. In Italien wurde eine geringe Wertschöpfungsabgabe bereits im Jahr 1999 unter Ministerpräsident Mario Monti eingeführt. In Deutschland wird gerade darüber diskutiert. Die Abgabe „könnte eine Möglichkeit sein, um das finanzwirtschaftliche Gleichgewicht der Sozialversicherungen zu gewährleisten“, schreibt etwa der Ökonom und Pensionsexperte Bert Rürup.

Um das besser zu verstehen, muss man begreifen, wie sich Sozialversicherungen derzeit finanzieren: im Wesentlichen über Beiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer. In Österreich etwa sorgt der Staat dafür, dass alle Bürger kranken-, unfall- und pensionsversichert sind. Dafür liefert jeder Beschäftigte derzeit 14 Prozent seines Brutto-Monatsgehalts (bis zu einer Obergrenze von 4860 Euro) an die staatliche Sozialversicherung ab. Der Arbeitgeber legt noch etwas drauf, 18 Prozent des Lohns, die einen großen Teil der sogenannten Lohnnebenkosten bilden.

Die Wertschöpfungsabgabe zielt auf eine Reform dieser Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung ab. Sie seien ungerecht, sagen die Anhänger. Schließlich sei der Personalaufwand keine taugliche Messgröße für die Leistungsfähigkeit eines Unternehmens. Hocherfolgreiche Konzerne, etwa im Bereich der Neuen Technologien, und ihre Eigentümer fahren unter Umständen mit kaum Mitarbeitern Milliardengewinne ein. Trotzdem tragen sie nur wenig Sozialabgaben bei im Vergleich mit personalstarken Betrieben, zum Beispiel einem klassischen Supermarkt oder Restaurant.

Aber diese Ungleichbehandlung ist nicht das einzige Argument für die Wertschöpfungsabgabe. Noch wichtiger: Wenn die Sozialversicherung weiterhin ausschließlich von Löhnen und Gehältern abhängt, steht ihr langfristig immer weniger Geld zur Verfügung – und schließlich muss sie ihre Leistungen reduzieren.

Warum? Wenn man alles Geld hernimmt, das in der westlichen Welt verdient wird (etwa Löhne, Gehälter, Mieteinnahmen, Einnahmen aus Firmenbesitz, Börsengewinne und Zinsen auf verborgtes Geld), wird der Anteil der Löhne und Gehälter daran immer niedriger. Die sogenannte Lohnquote sinkt. In Österreich beispielsweise stand sie in den 1970er-Jahren bei knapp 80 Prozent, heute nur noch bei 70 Prozent des Gesamteinkommens. Heißt: Jene, die aus ihrem Geld mehr Geld machen, bekommen heute mehr vom Kuchen als normale Lohnempfänger.

Das hängt vor allem mit dem technischen Fortschritt zusammen. In den hochautomatisierten und -vernetzten Betrieben von heute braucht es keine Abertausenden Fließbandarbeiter mehr. Es reichen ein paar Manager und gutbezahlte Fachkräfte, die Roboter programmieren. Sie profitieren vom maschinengetriebenen Reichtum, während die Löhne der breiten Masse seit Langem stagnieren oder zurückgehen. Nichts deutet darauf hin, dass sich diese Entwicklung umkehrt. Im Gegenteil: Laut der OECD könnten zwölf Prozent der Arbeitsplätze in Österreich durch maschinelle Tätigkeiten ersetzt werden.

Quelle: zeno.org

Quelle: zeno.org

Während die Lohnabgaben – einzige Einnahmequelle der Sozialversicherung – weniger sprudeln, braucht sie zugleich mehr Geld. Denn die Alterung der Bevölkerung führt zu höherem Pflegebedarf. Herausfordernde Zeiten also für den Sozialstaat. Will er seine Leistungen nicht zurückfahren, darf seine Finanzierung langfristig nicht mehr nur an den Löhnen hängen. Aber woran sonst? Hier kommt die Wertschöpfungsabgabe ins Spiel.

Im Konzept geht es darum, dass die Sozialversicherungsbeiträge der Arbeitgeber auf neue Weise berechnet werden (jene der Arbeitnehmer blieben unverändert). Sie sollen sich nicht mehr nur an den Löhnen orientieren, sondern etwa auch am Gewinn des jeweiligen Unternehmens. Und an verschiedenen Aufwendungen, die es hat. Etwa an Zinsen, die es auf geborgtes Geld zahlt. Oder an den Abschreibungen auf Betriebsanlagen, die über mehrere Jahre verteilt in der Bilanz verbucht werden (also den Kosten für Investitionen). Eben an all dem, womit ein Unternehmen einen Wert erwirtschaftet – daher auch der Ausdruck „Wertschöpfungsabgabe“. Gewinn, Abschreibungen und Zinsen werden künftig zur Summe der Löhne addiert. Und von allem zusammen geht ein Prozentsatz an die Sozialversicherung.

„Die Wertschöpfungsabgabe würde das Ungleichgewicht zwischen personal- und kapitalintensiven Unternehmen ausgleichen und die langfristige Finanzierbarkeit der Sozialversicherung sicherstellen“, sagt Georg Ortner, SPÖ-Klubdirektor für Budgetfragen im Parlament. Und: „Sie würde für neue Jobs sorgen, weil die Lohnnebenkosten sinken. Die Arbeit wäre billiger, mit weniger Abgaben belastet.“

Das bestätigt auch das Wirtschaftsforschungsinstitut (Wifo) in Wien. In einer Studie aus dem Jahr 1997 – der einzigen großen in Österreich zum Thema – im Auftrag der Arbeiterkammer erhoben die Forscher, dass selbst eine geringe Wertschöpfungsabgabe zu zusätzlichen Jobs führt. Konkret 13.000 bis 21.000 innerhalb von sieben Jahren nach Einführung. Sie würden vor allem in personalstarken Branchen entstehen, den Profiteuren der Abgabe: etwa Maschinenbau, Handel, Bauwesen und Verkehr. Verlierer hingegen wären zum Beispiel Banken, Immobilien- und Energiewirtschaft.

Alles gut also? Ein unumstrittenes Projekt mit offenkundigem Nutzen? Nein, bei Weitem nicht. Denn es bleibt eine große Sorge bei der Wertschöpfungsabgabe: Relativ gesehen unterliegt ja alles außer der Arbeit höheren Abgaben, wird also teurer. Deshalb, so die Sorge, könnten Unternehmer künftig lieber Arbeiter einstellen, als Maschinen anzuwerfen.

Kurzfristig mag das gut aussehen in der Beschäftigungsstatistik. Dauerhaft jedoch schwächt es die Wirtschaft. Sie verliert an Konkurrenzfähigkeit gegenüber anderen Staaten. Unternehmen wandern ab, technisches Wissen geht verloren. Deswegen bezeichnen Kritiker die Wertschöpfungsabgabe auch als „Maschinensteuer“. Die Industriellenvereinigung etwa spricht drastisch von „Rezepten von vorgestern“ und einem „Zeitalter der Maschinenstürmer“. ÖVP-Chef Reinhold Mitterlehner warnt vor Verlusten an Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit, weil man „Investitionen und Gewinne benachteiligt“. Und auch die Wifo-Ökonomen räumen in ihrer Studie von 1997 ein: „Die Wertschöpfungsabgabe bremst langfristig den technischen Fortschritt und wirkt sich damit ungünstig auf Produktivität und Investitionstätigkeit aus.“

Die Befürworter der Wertschöpfungsabgabe begegnen dieser Sorge vor allem, indem sie bestimmte Investitionen nicht der neuen Abgabe unterwerfen. Beispielsweise Maschinenkäufe. Das bedeutet: Die Kosten dafür werden nicht zu jener Summe gezählt, die als Grundlage für die Zahlung an die Sozialversicherung dient – sondern nur noch der Gewinn oder etwa Aufwendungen für Zinsen.

Damit würde die Wertschöpfungsabgabe zwar insgesamt weniger einbringen. Aber gleichzeitig, so der Gedanke, würde auch kein Unternehmer von einer produktiven Anschaffung abgehalten, denn sie kostet nicht mehr als bisher. Der überwiegende Teil der Wirtschaft würde ohnedies nicht be-, sondern wegen der geringeren Personalkosten vielmehr entlastet, argumentieren die Anhänger.

Wie die Wertschöpfungsabgabe in Österreich konkret aussehen könnte, ist noch offen. Eine Idee der Arbeiterkammer und des Österreichischen Gewerkschaftsbundes lautet: Man könnte nicht gleich alle Arbeitgeber-Sozialversicherungskosten der neuen Abgabe unterwerfen, sondern vorerst nur eine einzige. Konkret geht es um den sogenannten Familienlastenausgleichsfonds (FLAF). Aus diesem staatlichen Topf wird die Familienbeihilfe finanziert. Dafür liefern die Arbeitgeber bisher von den Monatslöhnen ihrer Beschäftigten jeweils 4,5 Prozent ab. Das FLAF-Modell könne ein Anfang sein, um zu testen, wie sich die Abgabe auswirkt, meinen die Befürworter. Eine Art Mini-Wertschöpfungsabgabe zur Probe.

Die neue Wertschöpfungsabgabe für den FLAF ist zudem „aufkommensneutral“ geplant, wie es im Fachjargon heißt. Das bedeutet: Insgesamt soll nicht mehr Geld als derzeit an die Sozialversicherung fließen. Beispiel: Ein Unternehmen, das heute 4,5 Prozent der Summe seiner Löhne an den FLAF entrichtet, zahlt später nur noch 2,4 Prozent – dann aber von Löhnen, Gewinn und Aufwendungen gemeinsam. Insgesamt bleibt die Summe gleich. Es geht lediglich darum, wie die Belastung innerhalb der Unternehmen verteilt ist.

Spricht Kanzler Kern nun ebenfalls, wenn er eine Wertschöpfungsabgabe fordert, vom aufkommensneutralen FLAF-Modell? Oder von etwas anderem? Die profil-Anfrage ans Kanzleramt bleibt offen. Sprecher Jürgen Schwarz antwortet nur: „Wir werden über den Sommer Konzepte ausarbeiten und damit in die Gespräche mit dem Koalitionspartner gehen.“

Die könnten sich noch schwierig gestalten. „Wir stehen weder für die Umsetzung noch für Verhandlungen zur Verfügung“, sagt ÖVP-Chef Mitterlehner. Ob diverse Tauschangebote der SPÖ – etwa in Sachen Studiengebühren – etwas daran ändern, werden die kommenden Monate zeigen.

Ein neues altes Wort geistert jedenfalls durch Österreich. Es klingt ein wenig überholt. Und keiner versteht es so richtig. Doch hinter dem Wort steckt die große Frage, welche Zukunft der Sozialstaat haben soll in einer zunehmend zerfledderten Arbeitswelt.

Trotzdem ist es vorläufig nur ein Wort.

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Neue Zeit, alte Ordnung

Aus profil 26/2016

Sie ist an manchen Stellen bis zu 150 Jahre alt. Sie regelt Arbeitswelten vom Wäschebügler bis zum Pferdesattler. Nun soll sie von der Regierung reformiert werden. Einmal mehr. Die Gewerbeordnung – Einblicke in Österreichs meistgehasstes Gesetzeswerk.


Von Joseph Gepp

Es gibt Dinge in Österreich, die bleiben so beharrlich gleich, dass sich die dazugehörigen Politikerzitate zeitlich kaum einordnen lassen. Zum Beispiel dieses: „In der Gewerbeordnung bestehen große Veränderungspotentiale. Die Unternehmer sind durch eine Unzahl von Verordnungen gehemmt. Wir müssen bereit sein, neue Wege zu beschreiten. Das zählt zu den wichtigsten Aufgaben der Bundesregierung.“

Hier spricht nicht etwa der neue SPÖ-Bundeskanzler Christian Kern, der angetreten ist, um das Ruder nochmals herumzureißen und dem gefühlten Stillstand im Land mit Reformen zu begegnen. Sondern Andreas Rudas, einst SPÖ-Bundesgeschäftsführer unter dem Bundeskanzler Viktor Klima. Es ist das Jahr 1998. Rudas verspricht eine Reform der Gewerbeordnung. Sie wird scheitern. Das geschieht nicht zum ersten Mal. Und auch nicht zum letzten Mal.

18 Jahre später treten Christian Kern und sein ÖVP-Vizekanzler Reinhold Mitterlehner erneut an, die Gewerbeordnung zu reformieren. Es ist die erste Ankündigung des neuen Teams. Anfang Juli plant die Koalition ihr Werk zu beginnen. Es werde auch um „Tabuthemen“ gehen, sagt Mitterlehner. Unterm Strich strebe man „ein Abschaffen von Reglementierungen“ an.

Die Gewerbeordnung ist 186 Seiten dick. Sie regelt, welche Voraussetzungen Selbstständige in Österreich erfüllen müssen – vom Konditor bis zum Vermögensberater, vom Kirchenorgelbauer bis zum Wahrsager -, damit sie ihr Gewerbe ausüben dürfen. Für insgesamt 103 Tätigkeiten hierzulande (unterteilt in mehrere Kategorien) braucht es sogenannte Befähigungsnachweise. Das kann beispielsweise bedeuten, dass ein dreiwöchiger Lehrgang vorgeschrieben ist, eine jahrelange Ausbildung oder auch ein Nachweis, dass man bereits als unselbstständig Beschäftigter in der jeweiligen Branche gearbeitet hat. Dazu kommen Hunderte sogenannte „freie Gewerbe“. Das sind Tätigkeiten, für die man sich zwar anmelden, jedoch keine weiteren Voraussetzungen erfüllen muss.

Die Gewerbeordnung ist geradezu ein Sinnbild für Reformbedarf und Reformresistenz in Österreich. Die Anekdoten über ihre absurden Auswüchse sind Legion (siehe unten). Jeder Politiker, der etwas auf sich hält, verspricht ihre Entrümpelung.

„Die Gewerbeordnung gehört, auf einem weißen Blatt Papier beginnend, neu geschrieben“, sagt Michael Böheim, Experte für Regulierungspolitik am Wirtschaftsforschungsinstitut in Wien. Die Rechtswissenschafterin Magdalena Pöschl am Wiener Juridicum nennt sie ein „Flickwerk, das viele nicht geglückte Kompromisse enthält und legistisch deutlich verbessert werden könnte“. Noch dazu ist es eines, das sich negativ auf Wachstum und Beschäftigung durchschlägt: Die OECD, die Wirtschafts-Denkfabrik der reichen Länder, spricht von einem zusätzlichen halben Prozentpunkt des Bruttoinlandsprodukts, das sich durch Liberalisierungen wie jene der Gewerbeordnung jährlich erreichen ließe.

Trotzdem scheiterte bislang jede größere Reform. Wer die Gründe verstehen will, muss die Geschichte der Gewerbeordnung kennen, und die Triebkräfte, die sie formten. Sie reicht zurück bis ins Jahr 1859.

Damals verfügte Kaiser Franz Joseph I. Wirtschaftsreformen – aufgeschreckt durch die Revolution von 1848 – sie hätte die Habsburger beinahe den Thron gekostet. Diese Reformen sollten für mehr Wohlstand in der Donaumonarchie sorgen und ein wirtschaftliches Gleichziehen mit anderen Großmächtigen wie Frankreich und Großbritannien ermöglichen. Eine der wichtigsten war die Einführung der Gewerbefreiheit.

Bis dahin hatten in Österreich die Zünfte geherrscht, die aus dem Mittelalter stammten. Das Zunftwesen hatte strikt begrenzt, wer welches Gewerbe ergreifen konnte; mitunter musste man gar in seine Berufsgruppe hineingeboren sein. Franz Josephs Reform bewirkte nun, dass prinzipiell jeder jedes Gewerbe ausüben durfte. Allerdings ließen sich einige Regeln nicht vermeiden.

Manche Gewerbe – der Handel mit Feuerwerkskörpern zum Beispiel – konnten potenziell Leib und Leben gefährden. Andere – die stinkende Seifensiederei – beeinträchtigten die Menschen durch Lärm und Schmutz. Für solche Gewerbetreibende legte man Zugangsvoraussetzungen fest. Resultat: die Gewerbeordnung von 1859. „Dieses Werk ist klar, nachvollziehbar, und es ist bis heute geradezu ein Vergnügen, es zu lesen“, sagt die Rechtswissenschafterin Pöschl.

Doch das sollte nicht lang so bleiben. Später flossen immer neue Abänderungen ein. Vor allem in Zeiten schwerer Wirtschaftskrisen entfernte man sich häufig vom Grundgedanken, nur das zu regulieren, was Gesundheit und Sicherheit beeinträchtigt: zum Beispiel infolge des sogenannten „Gründerkrachs“ des Jahres 1873 oder der Großen Depression von 1929. Die Gewerbeordnung diente dann vielen Berufsgruppen auch zur Abschottung. Sie setzten höhere und kompliziertere Zugangsregeln als bisher durch, um Mitbewerber abzuschrecken und sich vor den Verwerfungen des Marktes zu schützen. „Die Entwicklung des Gewerberechts spiegelt die gesellschaftspolitische Diskussion zwischen Liberalisierung und Protektionismus“, sagte der ehemalige Verfassungsgerichtshofpräsident Karl Korinek 2009 in einem Vortrag.

Bis heute ist die Grundstruktur der Gewerbeordnung dieselbe wie im Jahr 1859. An manchen Stellen bläst dem Leser ein Hauch alter Zeiten ins Gesicht, zum Beispiel im Paragraf 53, Absatz 1, in dem „das Feilbieten von Kartoffeln und Brennholz (…) im Umherziehen von Ort zu Ort oder Haus zu Haus“ geregelt ist. Die letzte richtig große Reform der Gewerbeordnung fand unter Bundeskanzler Bruno Kreisky im Jahr 1973 statt. Kleinere Abänderungen erfolgten etwa 1994 und 2002. Vieles kam hinzu. Einiges wurde ausgemustert. Manches ist heute viel zu viel reguliert, anderes wieder überhaupt nicht. Insgesamt wurde alles spitzfindiger und undurchschaubarer, sagen Juristen und Ökonomen fast einhellig.

Zum Beispiel schreibt die Gewerbeordnung vor, dass für das Umnähen einer Hose eine Ausbildung notwendig ist – aber nicht etwa für das Anfertigen eines Fallschirms. Wer Jobs wie jenen des Wäschebüglers ergreifen will, bei denen Gesundheit und Sicherheit wahrlich nicht groß in Gefahr geraten können, muss dafür eine zweijährige Berufspraxis vorweisen. Für das Heckenstutzen braucht es eine gärtnerische Ausbildung, für das Unkrautjäten nicht. Und was Reinigungsarbeiten im Haushalt betrifft: Wenn die Reinigung „nach Art der Hausfrau oder des Hausmannes“ erfolgt, handelt es sich um ein freies Gewerbe. Alles andere ist ausbildungspflichtig.

Der Wildwuchs im Lauf der vergangenen 150 Jahre
, die zahlreichen unterschiedlichen Tätigkeiten und Zugangsregeln – all das führe zu Problemen, klagen Unternehmer und Oppositionspolitiker. Nicht nur administrativ haben Selbstständige deshalb einiges zu bewältigen, auch finanziell. „Die Gewerbeordnung kann einen kleinen Unternehmer schnell ein paar tausend Euro pro Jahr kosten“, sagt Matthias Köchl, ein grüner Nationalratsabgeordneter, der sich intensiv mit dem Gesetzeswerk befasst hat. Der Grund: Für die Ausübung eines jeden Gewerbes – ob mit oder ohne Befähigungsnachweis – benötigt man einen Gewerbeschein. Und der kostet Geld.

Die sogenannte „Grundumlage“ wird von der Wirtschaftskammer einkassiert, der gesetzlichen Vertretung der Gewerbetreibenden, deren Mitgliedschaft für Unternehmer verpflichtend ist. Die Höhe der Umlage variiert je nach Gewerbetyp, Bundesland und Betriebsgröße. Grob liegt sie bei 80 bis 800 Euro pro Jahr und Gewerbeberechtigung.

Das Problem daran: Oft reicht ein einziger Schein nicht für den Unternehmer. Zum Beispiel bei Trafikanten. „Wenn diese in ihren Geschäften neben den üblichen Zigaretten und Zeitungen auch Ansichtskarten anbieten, brauchen sie einen zusätzlichen Gewerbeschein für Papierwarenhandel“, sagt Köchl. Folge: Zwei Drittel der Trafikanten in Österreich haben laut Wirtschaftskammer-Statistik mehr als einen Gewerbeschein. Quer über alle Branchen stieg im vergangenen Jahrzehnt die Anzahl der Gewerbescheine um 34 Prozent, jene der Gewerbetreibenden hingegen nur um elf Prozent. Je höher die Anzahl der Gewerbescheine, desto höher die Kosten für die Unternehmen. „Das ist vor allem auf dem Land ein Problem“, sagt Köchl. Den letzten Greißler im Dorf etwa treffe der Zwang zum mehrfachen Gewerbeschein besonders hart, weil er neben Lebensmitteln wohl auch andere Waren des Alltagsbedarfs im Sortiment hat. Oder der Handwerker in der Provinz leide, weil er vom Fliesenlegen bis zur Küchenmontage viele verschiedene Dienstleistungen anbieten möchte.

Köchl schlägt eine radikale Vereinfachung der Gewerbeordnung vor. Zunächst soll die Grundumlage nur noch pro Unternehmer entrichtet werden müssen, nicht mehr pro Gewerbeberechtigung. Dann soll sie nicht mehr als 100 Euro jährlich betragen. Schließlich sollen „künftig wirklich nur noch die Dinge in der Gewerbeordnung festgehalten sein, die reguliert werden müssen, weil dies für Gesundheit, Sicherheit, Eigentum und Umwelt notwendig ist“.

Dagegen wehrt sich die Wirtschaftskammer. Ausgerechnet die ÖVP-nahe Interessensorganisation, deren Präsident Christoph Leitl den Wirtschaftsstandort Österreich gern als „abgesandelt“ bezeichnet, hat in dieser Angelegenheit viel zu verlieren. Offen ist im Fall einer radikalen Neuordnung nicht nur die Frage, wo die Kammer ihr Geld herbekommen soll – immerhin wären die Beiträge der Gewerbetreibenden dann niedriger als heute. Auch steht die Wirtschaftskammer vonseiten vieler ihrer Mitglieder unter Druck. Es sind Selbstständige, die ihre Gewerbe bereits ausüben dürfen, also den Anforderungen der Gewerbeordnung genügen. Wenn es sich dabei um Tätigkeiten mit Befähigungsnachweisen handelt, haben diese Kammermitglieder einst viel Zeit, Geld und Mühe investiert, um nun etwa als Fremdenführer oder Reisebürobetreiber arbeiten zu dürfen. Jetzt sollen es die Nachkommenden plötzlich leichter haben. Und noch dazu als neue Konkurrenz in großer Zahl nachströmen.

Welche Kleinkriege aus dieser Konstellation resultieren, kann die Öffentlichkeit häufig nur erahnen. Vergangenes Jahr drang über die „Kronen Zeitung“ ein Papier der Kämmerer an die Öffentlichkeit. Sie reagierten damit auf eine Arbeitsgruppe der Gemeinde Wien, die an die Wirtschaftskammer appelliert hatte, die Gewerbeordnung in manchen Bereichen zu liberalisieren. Das Antwortschreiben strotzte vor dramatischen Szenarien: Eine Freigabe des Buchbindergewerbes etwa würde dazu führen, dass „nach kurzer Zeit die Bücher zerfallen“. Liberalisiert man das Sattlergewerbe, drohen „Haltungsschäden von Reiterinnen und Reitern“. Bei einem freigegebenen Bestattungswesen fürchtet man gar, dass im Fall einer möglichen Epidemie „Infektions- und Seuchentote“ in den Straßen liegenbleiben – weil sich unqualifizierte Bestatter deren Abtransport nicht zutrauen.

„Die Gewerbeordnung sorgt für Sicherheit, Konsumentenschutz und ein funktionierende Lehrlingswesen“, argumentiert Reinhard Kainz, Geschäftsführer der Bundessparte Gewerbe der Wirtschaftskammer. Dass sie gar so verkrustet und starr sei, nennt er „eine Mär“ – und verweist auf die häufigen Änderungen des Werks. „Die Gewerbeordnung reagiert flexibel auf neue Entwicklungen in der Wirtschaftswelt.“

Die Berichte über die vielen Skurrilitäten, die aus der Gewerbeordung resultieren, nennt Kainz „stark übertrieben“ – genauso wie die Klagen über mehrfache Gewerbescheine. „Es gibt gesetzliche Möglichkeiten für Selbstständige – im Rahmen der Nebenrechte oder mit einem Sammelgewerbeschein bei freien Gewerben – mehreren Tätigkeiten nachzugehen.“ In der Praxis allerdings ist die Zulässigkeit dieser Ausnahmen häufig Gegenstand von Auseinandersetzungen vor Gericht. Die Zahlen zeigen zudem, dass es deutlich mehr Scheine als Gewerbetreibende gibt. Das liege laut Kainz jedoch auch daran, „dass viele Unternehmer nicht wissen, dass ihnen solche Möglichkeiten offen stehen“.

Trotzdem reagiert die Wirtschaftskammer ein stückweit auf die Kritik an der Gewerbeordnung. Eine Arbeitsgruppe berät laut Kainz derzeit über eine Neuordung der Finanzierung der Kammer – auch über eine mögliche Reform der umstrittenen Grundumlage. Noch heuer sollen Ergebnisse vorliegen. Und die geplante Reform der Regierung? „Wir sind gesprächsoffen“, sagt Kainz, „auch wenn man sich anschauen muss, in welchen Bereichen das sinnvoll ist.“

Wie die Antwort auf diese Frage ausfällt, das scheint auch der Regierung selbst noch nicht ganz klar zu sein. Wenn sie tatsächlich eine radikale Reform der Gewerbeordnung angeht, müsste vor allem ÖVP-Vizekanzler und Wirtschaftsminister Reinhold Mitterlehner mit massivem Widerstand seiner Parteifreunde in der Wirtschaftskammer rechnen. Bisher verlautbarten Kern und Mitterlehner nur vage Grundzüge des bevorstehenden Projekts. Zum Beispiel möchte man den Zugang zur Unternehmensanmeldung neu regeln, Formalitäten und Veröffentlichungspflichten vereinfachen und – ein heiklerer Punkt – auch das System der Mitgliedsbeiträge für die Kammer reformieren.

Ob das Gesetzeswerk wirklich völlig neu geschrieben wird, wie Juristen und Ökonomen fordern, ist offen. Vielleicht kommt auch wieder nur ein zartes Reförmchen. So wie im Jahr 1997. Damals feierte die Große Koalition – einmal mehr – eine mittelgroße Abänderung der Gewerbeordnung.

Alles würde von nun an einfacher werden, ließ man via Medien verlauten. Tischler dürften von nun an auch Türgriffe und anderes Zubehör verkaufen. Installateure dürften auch beschädigte Fliesen reparieren. Und ein Gewerbetreibender würde künftig nicht mehr gegen das Gesetz verstoßen, wenn er einem Kunden, der in seinem Geschäft Durst verspürt, kostenlos ein Glas Wasser anbietet.

DIE FALLBEISPIELE

Der Hausmeister
Andreas Koitz, ein Landwirt aus Kärnten, will nebenher Hausmeisterdienstleistungen anbieten. Ihm schweben Dinge wie Abflussreinigung und das Aufbauen von Gartenhütten vor. Laut Wirtschaftskammerauskunft benötigt Koitz dafür acht bis neun Gewerbescheine. Weil dies organisatorisch und finanziell nicht machbar ist, hat er seinen Plan vorerst aufgegeben.

Der Reiseführer
Der irischstämmige Künstler Eugene Quinn veranstaltet Führungen, bei denen er Besuchern die hässlichen Seiten Wiens vorführt. Allerdings: Für derlei Aktivitäten braucht es laut Gewerbeordnung eine mehrjährige Ausbildung. Seit Monaten streiten Quinn und die Wirtschaftskammer darüber, unter welchen Voraussetzungen er seine Stadt-Tour aufrechterhalten könnte.

Die Trafikantin
Eine Trafikantin aus Friesach, die auch Blumen und Blumendünger verkauft, benötigt vier Gewerbescheine – etwa für Floristik und Chemikalienverkauf. Als der Fall Aufsehen erregte, kam ihr die Kammer entgegen. Seither benötigt sie nur noch zwei.

Die Schneiderin
Die Gewerbeordnung erkennt nur ein System der Schnittkonstruktion an, das den Namen „Müller-München“ trägt. Weil andere nicht gelten, müssen Modeschule-Absolventinnen teils jahrelange Praxiszeiten nachweisen – ehe sie eigene Schneidereien eröffnen dürfen.

Die Übersetzerin
Eine freischaffende Übersetzerin aus Dornbirn braucht keinen Gewerbeschein, wenn sie literarische Werke übersetzt oder vor Gericht als Dolmetscherin auftritt. Allerdings: Übersetzt sie etwa Gebrauchsanweisungen, bedarf es doch eines Scheins. „Deshalb muss ich Gebühren an die Wirtschaftskammer entrichten“, sagt sie.

DIE BERUFSLISTE

(Auszug aus der Liste der freien Gewerbe. Für diese Tätigkeiten braucht es in Österreich zwar keine Ausbildung, aber einen Gewerbeschein.)

Austausch von Glühbirnen und Leuchtstoffröhren mit Ausnahme von Neonleuchtschriften
Ausgabe von Kundenkarten
Durchführung einfacher Gartenarbeiten (Rasen mähen, Bewässern der Grünflächen, Jäten, Mulchen)
Erzeugung von spirituellen Essenzen aus Alkohol und Wasser zur energetischen Ausgewogenheit
Erzeugung von Wünschelruten
Erzeugung und Packen von Fallschirmen
Organisation von Lottotippgemeinschaften
Hilfestellung zur Erreichung einer körperlichen bzw. energetischen Ausgewogenheit mittels Interpretation der Aura
Planung einer sinnvollen Freizeitgestaltung (Animation)
Vermittlung von Bausparverträgen
Reinigung von Wohnungen nach Art der Hausfrau oder des Hausmannes unter Einsatz der in Haushalten üblicherweise verwendeten Reiniger und Geräte
Umprägen von Münzen zu Abbildungen von touristischen Attraktionen aus unedlen Metallen mittels Automaten
Wahrsagerei
Zusammenbau und Montage beweglicher Sachen, mit Ausnahme von Möbeln und statisch belangreichen Konstruktionen, aus fertig bezogenen Teilen mit Hilfe einfacher Schraub-, Klemm-, Kleb- und Steckverbindungen.

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„Völliger Holler“

Aus dem FALTER 46/2012

ÖBB-Chef Christian Kern über grüne Verkehrspolitik, wütende Pendler und die Pflichten einer Aktiengesellschaft

Gespräch: Joseph Gepp
Foto: Heribert Corn

Erweiterte Parkzonen, verbilligte Öffi-Tickets, überfüllte Pendlerzüge – vieles passiert derzeit in der (ost-)österreichischen Verkehrspolitik. Einer, dessen Konzern davon massiv betroffen ist, ist ÖBB-Chef Christian Kern. Der Falter traf Kern in der Business-Lounge des Westbahnhofs, um mit ihm über jenes Thema zu sprechen, das momentan heftig die Gemüter bewegt: das Pendeln.

Falter: Herr Kern, wo wohnen Sie?

Christian Kern: In Wien, siebter Bezirk.

Wie kommen Sie in Ihr Büro am Wienerberg in Favoriten?

Kern: Oft mit dem Auto. In der Stadt gehe ich viel zu Fuß. Sonst bin ich Heavy User der Bahn.

Sie haben Glück. Denn die Pendlerzüge um Wien sind bummvoll, seit die Stadtregierung Anfang Oktober die Parkpickerlzone ausgedehnt hat. Haben sich die ÖBB nicht gut genug auf die Maßnahme vorbereitet?

Kern: Das kann man nicht behaupten. Wir haben in Österreich das sogenannte Bestellersystem. Das heißt, wenn eine öffentliche Instanz eine Zugverbindung will, verhandelt sie mit uns über die Kosten und beauftragt uns. Mit der Stadt Wien haben wir Verträge, die wir zuverlässig und mit einer exzellenten Pünktlichkeitsquote erfüllen.

Wiens Grüne werfen Ihnen vor, Pendlerzüge zurückzuhalten. Damit nicht die ÖBB für Züge zahlen müssen, sondern das Rathaus.

Kern: Das ist völliger Holler, für mich eine persönliche Enttäuschung. Alles, was bei uns Räder hat, ist im Einsatz. Das kann man auch nachlesen – unsere Verträge definieren genau, wann, wo und wie die 1340 Züge im Großraum Wien täglich fahren.

Wie viele zusätzliche Pendler nehmen seit Ausweitung des Parkpickerls die Bahn?

Christian Kern im neuen Westbahnhof (Foto: Heribert Corn)

Kern: Es sind sieben Prozent Zuwachs im Großraum Wien, da spielt das Parkpickerl sicher eine Rolle.

Also ist das Rathaus selbst schuld an schwachen ÖBB-Verbindungen rund um Wien?

Kern: 1340 Züge nennen Sie schwach? Seit Jahren weisen wir auf die Möglichkeit neuer Bahnverbindungen hin. Dem wurde nur partiell entsprochen. Wir selbst müssen vor allem Züge kostendeckend führen. Maßnahmen wie das Parkpickerl unterstützen wir grundsätzlich. Aber der grüne Verkehrssprecher muss auch überlegen, was man flankierend mit veränderten Verkehrsströmen tun muss. Derzeitige Schwierigkeiten wie knappe Parkplätze oder volle Züge können niemanden überraschen.

Warum gibt es in Pendlerzügen keine Laptop-Steckdosen, geschweige denn WLAN?

Kern: Wir bieten an, was Kunden und Verkehrsverbünde bereit sind zu finanzieren. In Tirol, Vorarlberg, Kärnten und der Steiermark haben wir beispielhaftes Wagenmaterial – und demnächst auch in Wien, Ober- und Niederösterreich.

Die Länder bestellen Verbindungen, der Bund ordert große Tunnel, die ÖBB müssen wirtschaftlich agieren – ist das Projekt Bahn nicht eines, in das zu viele Hände hineingreifen?

Kern: Unsere wichtigste Ansprechpartnerin in allen Fragen – und im Übrigen auch größte Bestellerin – ist mit Abstand die Verkehrsministerin. Dort erleben wir viel Einverständnis und Gemeinsamkeit. Die vielen Zurufe von überall sonst her können wir natürlich nicht alle bedienen.

Tausende Angestellte von SCS oder Flughafen – oft nicht gerade Spitzenverdiener – müssen jedes Jahr für wenige Stationen hunderte Euro extra zahlen, weil sie knapp hinter der Wiener Kernzone arbeiten. Ist das gerecht?

Kern: Wir haben signifikant niedrigere Ticketpreise als in Deutschland und der Schweiz. Bahnfahren ist hierzulande leistbar. Wenn ein Wien-Pendler zum Beispiel aus Gmünd vom Auto auf den Zug umsteigt, spart er sich jährlich 4000 Euro.

Gmünd liegt im Waldviertel, Vösendorf und Schwechat sind gleich bei Wien.

Kern: Auch hier ist der Ticketpreis im internationalen Vergleich günstig. Wir können da und dort über Zonengrenzen nachdenken, aber das müsste jemand bezahlen.

Die Bundesregierung plant eine Reform der Pendlerpauschale. Was sagen Sie dazu?

Kern: Das ist grundsätzlich eine willkommene Initiative. Uns ist aber auch wichtig, dass neben der sozialen Staffelung auch die Wettbewerbsnachteile für die Bahn verschwinden. Das kommt in den aktuellen Vorschlägen etwas zu kurz. Es ist völlig unverständlich, dass Bahnfahrer weniger Pendlerpauschale bekommen als Autofahrer. Da erwarten wir uns eine Gleichstellung – genauso wie bei Kilometergeld oder Steuervorteilen bei Dienstwägen. Ich zahle etwa für mein Dienstauto de facto nur 68 Prozent des tatsächlichen Wertes an Steuern. Das macht sozial- und verkehrspolitisch keinen Sinn. Wir fordern, dass das ökologische Argument eine größere Rolle spielt.

Wenn Sie sich ein Land aussuchen könnten, dessen Bahnsystem Sie für Österreich übernehmen könnten, welches wäre es?

Kern: Im Personenverkehr immer noch die Schweiz. Mit allen anderen Ländern können wir inzwischen bestens mithalten: Die ÖBB ist nach Umfragen hinter Finnland die zweitbeliebteste Bahn der EU, und hinter den Schweizern sind wir die Pünktlichsten.

ÖVP-Chef Michael Spindelegger schlug im Sommer vor, man solle die ÖBB doch an Frank Stronach verkaufen. Was halten Sie von einer Privatisierung?

Kern: Das ist die falsche Debatte. Spindelegger und Stronach gehen davon aus, dass nur private Unternehmen ordentlich wirtschaften können. Wir beweisen das Gegenteil. Im Übrigens haben wir auch eine gesellschaftliche Verpflichtung wahrzunehmen. Das geht nirgendwo ohne öffentliche Finanzierung. Beispielsweise geben wir in den nächsten Jahren 500 Millionen Euro für behindertengerechte Ausstattung unserer Bahnhöfe aus. Niemand, weder der Herr Stronach noch sonst wer, wird jemals mit so etwas Geschäft machen.

Werden Sie in ein paar Jahren noch Bahnchef sein oder SPÖ-Kanzler?

Kern: Ich will noch lange an der Spitze der ÖBB stehen. Die Funktion ist keine einfache, aber es gibt in Österreich keine schönere. Die Bahn ist ein faszinierendes Unternehmen zwischen Personenverkehr, Gütertransport, Infrastruktur und Immobilienentwicklung.

Das Parkpickerl wurde Anfang Oktober in Wien außerhalb des Gürtels eingeführt. Bezirke wie Währing, die sich der Maßnahme nicht anschlossen, kämpfen seither mit massiven Verdrängungseffekten, ebenso wie niederösterreichische Städte

Die Pendlerpauschale ist ein Steuerbonus, den über eine Million Menschen beziehen. Wer mit Öffis zu seinem Arbeitsplatz gelangt, bekommt weniger als jene, die das Auto nehmen müssen. Bisher stieg die Pendlerpauschale mit der Höhe des Einkommens – das wollen SPÖ und ÖVP nun ändern

Zur Person

Christian Kern ist seit 2010 CEO der ÖBB Holding AG. Davor war er im Vorstand der Verbund AG. Der SPÖ-Mann begann in den 1990er-Jahren als Pressesprecher von Klubobmann Peter Kostelka. Er wird immer wieder als künftiger SPÖ-Kanzler gehandelt

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