Handelsuneins

Aus profil 28/2016

In Brüssel unterzeichnen EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker und Japans Premier Shinzo Abe feierlich das größte Handelsabkommen aller Zeiten. Allerdings sind die wichtigsten Fragen noch offen.

Das USA-EU-Abkommen TTIP? De facto gescheitert. Das Kanada-EU-Abkommen CETA? Befindet sich derzeit auf einer Odyssee durch alle europäischen Parlamente, Ausgang ungewiss. Das USA-Pazifikstaaten-Abkommen TPP? Wurde vom neuen US-Präsident Donald Trump aufgekündigt.

Die Zeiten für internationale Handelsabkommen waren schon einmal freudvoller. Früher interessierte sich kaum jemand für die komplexen, vielhundertseitigen Vertragswerke, in denen Staaten wechselseitig die Senkung von Zöllen und Regeln für Investitionen vereinbaren. Heute ist der Widerstand verlässlich heftig.

Politiker fürchten infolge der Abkommen Jobverluste. Bürger und Nichtregierungsorganisationen sorgen sich, dass Umwelt- und Konsumentenschutzstandards ausgehöhlt und multinationalen Unternehmen zu viele Privilegien eingeräumt werden könnten.

Diese Woche jedoch setzt Europas Spitzenpolitik eine Geste: Handelsabkommen sind nicht tot, zumindest was die EU betrifft. Man ist trotz aller Widerstände weiterhin daran interessiert, sie abzuschließen.

Vergangenen Donnerstag unterzeichneten EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, Ratspräsident Donald Tusk und Japans Premierminister Shinzo Abe in Brüssel feierlich eine Erklärung. Sie enthält ein Bekenntnis zum geplanten EU-Japan-Handelsabkommen, abgekürzt JEFTA, samt Aufzählung aller Maßnahmen, auf die man sich bisher geeinigt hat. Seit 2013 wird der Vertrag verhandelt. Nun soll er möglichst schnell, vielleicht noch heuer, unter Dach und Fach gebracht werden.

Bisher stand JEFTA im Schatten von TTIP und CETA. In den vergangenen Jahren hatten die Verhandlungen mit den USA und Kanada Vorrang, sodass Japan ins Hintertreffen geriet.

Doch die weltpolitischen Vorzeichen haben sich inzwischen geändert. Der Zeitpunkt ist günstig für einen raschen Abschluss von JEFTA, glauben die Spitzen der EU und Japans. Die USA wenden sich von der internationalen Handelspolitik ab; Trump ist aus dem Pazifik-Abkommen TPP ausgestiegen. Europa will die Lücke füllen, die er hinterlässt. Und die Japaner fürchten, dass ohne JEFTA der Konkurrent China zur neuen handelspolitischen Ordnungsmacht anstelle der USA aufsteigen könnte.

Japan ist die weltweit drittgrößte Volkswirtschaft. Die EU-Kommission erwartet, dass es infolge von JEFTA zu mehr Handel zwischen der EU und Japan kommt. Die EU-Exporte nach Japan sollen laut österreichischer Wirtschaftskammer um 33 Prozent zulegen, mit 420.000 zusätzlichen Arbeitsplätzen in Europa wird gerechnet. JEFTA wäre das größte Handelsabkommen, das die EU jemals geschlossen hat.

Allerdings sei der Preis des Abkommens hoch, warnen zivilgesellschaftliche Organisationen – wie schon bei TTIP und CETA. „Wir befürchten eine Schwächung des Umweltschutzes, und erneut sind Sonderklagerechte für Konzerne geplant“, sagt Greenpeace-Handelsexperte Joachim Thaler. Auch die intransparente Verhandlungsführung wird einmal mehr kritisiert.

Doch die könnten sich ohnehin noch in die Länge ziehen. Trotz aller publikumsträchtigen Bekenntnisse sind wichtige Fragen zwischen Brüssel und Tokio noch offen. „Ob ein Abschluss heuer noch möglich ist, ist reine Spekulation“, sagt die SPÖ-Europaabgeordnete Karoline Graswander-Hainz, die sich auf parlamentarischer Ebene mit dem JEFTA befasst. Die Meinungsverschiedenheiten rund um das Japan-Abkommen zeigen zudem, welchen Herausforderungen sich die EU bei möglichen weiteren Handelsverträgen gegenübersehen wird. profil hat sich zwei Punkte herausgegriffen, die als besonders strittig gelten.


Der Datenschutz

Wenn heutzutage Handelsgüter Grenzen überqueren, müssen das nicht unbedingt T-Shirts oder Schweinehälften sein. Ebenso spielt Nichtmaterielles eine bedeutende Rolle, zum Beispiel Dienstleistungen von Banken oder Versicherungen. Damit verbunden: die Daten, die solche Unternehmen brauchen, etwa um die richtigen Kunden zu adressieren.

Der internationale Markt für Daten ist seit der Jahrtausendwende rasant gewachsen. Eine Studie des Beratungsunternehmens McKinsey von 2016 schätzt, dass weltweit mit grenzüberschreitenden Datenflüssen inzwischen mehr Geld verdient wird als mit dem Handel von materiellen Gütern. An Daten im Ausland heranzukommen, das ist für Unternehmen ein potenziell hochlukratives Unterfangen.

Kein Wunder also, dass im JEFTA-Abkommen auch die Frage der Daten geregelt werden soll. Brüssel wie Tokio erhoffen sich Wirtschaftswachstum und erfolgreichere Unternehmen, wenn Daten künftig ungehindert zwischen den Blöcken fließen können. Allerdings: Unter welchen Bedingungen genau?

Hier bremsen die Europäer, heißt es aus Diplomatenkreisen (offizielle Verlautbarungen zur Frage der Daten im JEFTA gibt es bisher kaum). Aus der Erklärung von dieser Woche jedenfalls wurde das Kapitel über Daten vorerst ausgespart. Brüssel hat ein Problem. Das Datenschutzrecht in der EU zählt zu den strengsten der Welt; es ist sogar in der EU-Grundrechtecharta verankert. Dass europäische Daten frei in Drittstaaten fließen, das ist nur bei Ländern möglich, die einen ebenso strengen Datenschutz aufweisen wie die EU. Dazu zählen etwa Kanada, die Schweiz und Uruguay – nicht aber Japan.

Die Japaner drängen auf eine Öffnung des Datenmarktes. Doch Konsumentenschützer warnen. „Das Thema der Daten muss aus Handelsabkommen ausgespart werden, wenn die Rechtslage in den Staaten, mit denen verhandelt wird, laxer ist“, sagt Léa Auffret vom „Europäischen Verbraucherverband“ (BEUC) in Brüssel. Sorge vieler Datenschützer: Mit heiklen Personendaten könnte ohne Wissen von Betroffenen zwischen Europa und Japan hin- und hergehandelt werden. „Wenn der Datenschutz zum Handelshemmnis uminterpretiert wird, lässt er sich leichter aufweichen“​“, sagt Oliver Prausmüller von der Wiener Arbeiterkammer.

Dass es Tendenzen dahingehend geben könnte, zeigten bereits die TTIP-Verhandlungen. Auch in ihnen wurde über die Daten debattiert. Die Amerikaner wünschten sich einen besseren Zugriff auf jene in Europa. Republikanische Abgeordnete im Repräsentantenhaus kritisierten 2016, dass in Europa „fehlgeleitete Vorstellungen von Datenschutz und Vertraulichkeit“ grassieren würden. In Wahrheit betreibe die EU „digitalen Protektionismus“: Unter dem Deckmantel des Datenschutzes, so der Vorwurf, sollen also europäische Unternehmen vor US-Konkurrenten wie Google und Facebook geschützt werden. Mit TTIP, so die Republikaner, würde derlei hoffentlich aufhören.

Trotzdem wäre es überzogen, die Fragen des Datenschutzes allein an Handelsabkommen festzumachen. Er wird auch ohne sie gern unterlaufen. So klagte der österreichische Aktivist Max Schrems im Jahr 2011 erfolgreich vor dem Europäischen Gerichtshof gegen den Umstand, dass der Schutz personenbezogener Daten aus Europa in den USA missachtet wird.

Wie das Daten-Thema nun im Rahmen der JEFTA-Verhandlungen behandelt werden soll, ist völlig unklar. Obwohl die Gespräche bereits seit 2013 laufen, gibt es keine einheitliche, öffentlich bekannte EU-Position. Einige Mitgliedsstaaten plädieren für eine Öffnung des Datenmarktes, weil sie sich wirtschaftliche Vorteile versprechen. Andere, auch Österreich, sorgen sich eher wegen des Datenschutzes und verweigern vorerst den freien Fluss der Daten.

Sogar innerhalb von Junckers EU-Kommission, welche die Verhandlungen führt, gibt es Meinungsverschiedenheiten. Dem Vernehmen nach wünscht sich die Generaldirektion für Handel eine rasche Öffnung des Datenmarktes, während jene für Justiz bremst. Sie fürchtet eine neue Klage à la Schrems – also dass etwaige Daten-Regeln im JEFTA vor dem Europäischen Gerichtshof angefochten werden könnten, weil sie Europarecht widersprechen.

Uneinigkeit herrscht demnach zwischen Europa und Japan, Uneinigkeit herrscht innerhalb Europas. Wie Daten als Handelsware künftig geregelt werden sollen, das ist eine der großen ökonomischen Fragen des 21. Jahrhunderts. Was das JEFTA betrifft, könnte sich die Sache mit den Daten aber noch länger hinziehen. Vergangenen Donnerstag wurde verlautbart, dass man die Angelegenheit vorläufig um drei Jahre aufschieben wird.

Die Schiedsgerichte

Man muss die offiziellen Dokumente der EU-Behörden in Brüssel schon sorgfältig studieren, um entscheidende Passagen nicht zu überlesen. Zum Beispiel den Schlussbericht der Kommission zur 17. EU-Japan-Verhandlungsrunde vom September 2016. Im Kapitel über die Streitbeilegungsmechanismen für Investoren heißt es: Zwischen den Verhandlungspartnern bleibe „eine grundsätzliche Konvergenz der Ansätze noch zu erreichen“.

Weniger technisch formuliert: Sie sind völlig uneins. Und zwar ausgerechnet bei einem der wichtigsten und dem wohl umstrittensten Bestandteil jedes modernen Handelsabkommens – der Schiedsgerichtsbarkeit für Investoren.

Dieses System ist bereits heute Praxis in vielen bestehenden Verträgen. Fühlt sich ein Investor aus dem Partnerland gegenüber inländischen Unternehmen diskriminiert, darf er abseits der normalen Justiz ein Schiedsgericht bemühen. Dieses kann den Staat zu Schadenersatz verpflichten, falls sich die Vorwürfe als richtig erweisen. Kaum ein Thema ängstigt die Öffentlichkeit mehr als Schiedsgerichte. Die Anzahl der Investoren-Klagen auf Basis bestehender Handelsverträge ist im vergangenen Jahrzehnt sprunghaft angestiegen. Tenor der Kritiker: Hier sei eine privilegierte Sondergerichtsbarkeit von Konzernen am Werk.

Trotzdem wollen sowohl Brüssel als auch Tokio die Schiedsgerichte im JEFTA verankern. Worüber streiten sie also? Wer das verstehen will, muss zurückblicken auf die Proteste gegen das Handelsabkommen TTIP zwischen der EU und den USA. Weil der Widerstand dagegen so heftig ausfiel, legte die Brüsseler EU-Kommission im darauffolgenden Abkommen, dem CETA mit Kanada, eine Kehrtwende hin. Hatte sie bis dahin die Kritik an den Investoren-Schiedsgerichten rigoros zurückgewiesen, schloss sie sich nun der Meinung ihrer Kritiker an: Für CETA präsentierte Junckers Kommission eine überarbeitete, angeblich bessere Form der Gerichtsbarkeit. Das alte „Investor-state dispute settlement“ (ISDS) wurde vom neuen „Investment Court System“ (ICS) abgelöst.

Unterschiede zwischen ISDS und ICS? In Letzterem sollen die Verfahren transparenter ablaufen als bei der alten Gerichtsbarkeit à la TTIP. Außerdem sollen fix bestellte Richter statt fallweise einberufener Juristen zum Einsatz kommen. Und: Eine zweite Instanz ist vorgesehen.

Heute jedoch ergibt sich aus all dem ein Problem. In den JEFTA-Verhandlungen präferieren die Japaner das alte ISDS-System. Und zwar vehement, wie aus Verhandlerkreisen zu hören ist. Warum? Darüber gibt es nur Vermutungen. Im alten System fallen Urteile schneller – ein Umstand, der japanischen Unternehmen im Klagsfall Vorteile bringen könnten. Außerdem handelt es sich um eine Kostenfrage, wie japanische Unterhändler kürzlich argumentierten: Der permanente Gerichtshof, den das neue ICS-System vorsieht, ist teurer als die fallweise einberufenen Ad-Hoc-Komitees des alten.

Dass die EU-Kommission im Streit um die Schiedsgerichte nachgibt, ist kaum vorstellbar, weil sie den EU-Bürgern die Rückkehr zum alten System nicht weismachen könnte. Juncker betonte bei der gemeinsamen Pressekonferenz mit Tusk und Abe am Donnerstag einmal mehr, dass das ISDS-System keinesfalls infrage komme. Doch selbst wenn die Japaner das neue ICS am Ende akzeptieren – das Problem ist nicht gelöst.

Denn es gibt einen weiteren Aspekt in der Causa. Vergangenen Mai fällte der Europäische Gerichtshof ein bahnbrechendes Urteil: Wenn in der EU Handelsabkommen inklusive Schiedsgerichtsbarkeit verhandelt werden, haben Mitgliedsstaaten ein Vetorecht. Über die Frage, ob lediglich Brüssel entscheiden darf oder alle Staaten, war zuvor jahrelang gestritten worden.

Die Entscheidung des Gerichts bedeutet, dass jedes künftige Handelsabkommen einen langen Weg durch alle Nationalstaaten antreten muss. Dort könnte es leicht scheitern, denn viele Regierungen sehen die Schiedsgerichte mittlerweile ebenso skeptisch wie ihre Bürger. Ganz egal ob es sich nun um das alte oder das neue System handelt.

Was also tun mit den Schiedsgerichten? Soll Junckers Kommission riskieren, dass jedes Land ihretwegen das komplette JEFTA zu Fall bringen kann? „Die Situation ist derart verfahren, dass sich am Ende die EU und Japan gar entschließen könnten, die Schiedsgerichte ganz aus dem Abkommen rauszulassen“, sagt ein Verhandlungs-Insider, der ungenannt bleiben möchte.

Wie schon gesagt: Die Zeiten für internationale Handelsverträge waren schon einmal freudvoller.

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Eingeordnet unter Europa, Wirtschaft

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