Cetern bis zuletzt

Aus profil 44/2016

Rebellische Regionen, verschobene Gipfeltreffen, Entscheidungen nach der letzten Minute. Was sind die tieferen Ursachen hinter der Misere um CETA? Joseph Gepp zieht drei Lehren.

Unterschätze nie die Macht eines Themas, das in der Öffentlichkeit an Bedeutung gewinnt – sonst überrollt es dich. Dieses Credo kann sich das politische Spitzenpersonal in Europa seit dieser Woche hinter die Ohren schreiben.

Das EU-Kanada-Handelsabkommen CETA („Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen“) wäre beinahe gescheitert. Der öffentliche Widerstand gegen den Vertrag, der seit dem Jahr 2009 verhandelt wird, ist stetig größer geworden. Zuletzt griff er von zivilgesellschaftlichen Aktivisten auf die Politik über. Nachdem sich bereits Österreichs SPÖ-Bundeskanzler Christian Kern skeptisch gezeigt hatte, brachten schließlich die Provinzen Belgiens CETA beinahe zum Scheitern. Vor allem Paul Magnette legte sich quer, sozialistischer Premier des südlichen Landesteils Wallonie (der laut belgischer Verfassung mitreden darf). Magnette und zahlreiche andere Kritiker warnen vor der Aushöhlung europäischer Produktstandards sowie der geplanten Investoren-Schiedsgerichtsbarkeit.

Die Blockade führte dazu, dass die feierliche CETA-Unterzeichnung durch die EU-Spitzen und Kanadas Premier Justin Trudeau (Liberale Partei) abgesagt werden musste – sie hätte am vergangenen Mittwoch stattfinden sollen. Am darauffolgenden Donnerstag einigten sich Belgiens Provinzen dann doch noch. Damit sie CETA zustimmen, machte ihnen die EU-Kommission, wie zuvor schon Österreich, in einer Zusatzerklärung einige Zugeständnisse.

Bei profil-Redaktionsschluss Freitagabend war die Einigung gerade vom Provinzparlament der Wallonie abgesegnet worden. Nun müssen noch die anderen EU-Staaten den Zusatzerklärungen für Belgien zustimmen (was kein Problem sein dürfte). Schließlich wird EU-Ratspräsident Donald Tusk ein neues Gipfeltreffen mit Trudeau vereinbaren. Möglicherweise könnte es nun doch schnell gehen.

Warum agiert ausgerechnet Belgien, immerhin Sitz der Hauptstadt der EU, als Bremsklotz? In der französischsprachigen Wallonie, rund um die Städte Mons, Liège und Charleroi, lag einst eines der größten europäischen Kohle- und Stahlquartiere. Das Gebiet wurde vom Niedergang der Industrie hart getroffen. Magnette, studierter Politologe mit Fokus EU-Verfassungsrecht, sieht sich heute im Provinzparlament in der wallonischen Hauptstadt Namur linken und linksgrünen Bewegungen gegenüber, quasi den Erben der einst einflussreichen wallonischen Arbeiterbewegung. Er muss ihnen die Stirn bieten. Dazu kommen innenpolitische Konflikte mit dem flämischen Nordbelgien und der konservativ-liberalen Brüsseler Zentralregierung.

Aber es geht – bei Weitem – nicht nur um Belgien. Dass sich derlei innere Querelen an CETA manifestieren, ist ein Symptom für die Bedeutung, die der Kanada-Vertrag inzwischen erlangt hat. Ganz offensichtlich weigern sich viele Europäer, derartige Abkommen (die früher weitgehend abseits der Öffentlichkeit beschlossen wurden) noch mitzutragen. Vor CETA tobte der Streit bereits um das geplante EU-USA-Abkommen TTIP („Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft“). TTIP liegt derzeit wegen der bevorstehenden US-Präsidentschaftswahlen auf Eis; ob es jemals wiederbelebt wird, gilt als fraglich.

Der Streit ist nicht vorbei. Die nächsten Konflikte dräuen, wenn CETA die Parlamente der einzelnen EU-Staaten passiert. Das soll 2017 bis 2021 geschehen. Belgien hat bereits angekündigt, CETA inklusive Schiedsgerichten nicht zu akzeptieren. Voraussichtlich 2018 geht das Abkommen auch durch Österreichs Nationalrat.

Wie konnte es geschehen, dass komplexe Handelsabkommen derart ins Rampenlicht der Öffentlichkeit rücken? Was sind die tieferen Ursachen dahinter? Drei Thesen, die zugleich als Handlungsanleitungen gelesen werden können.

1
ES GEHT GAR NICHT UM TRANSPARENZ
(auch wenn es so scheinen mag)

Von Anfang an vereinte die CETA-Kritik einen bunten Haufen. Die FPÖ und die Grünen finden sich darunter, das globalisierungskritische Netzwerk Attac, die „Kronen Zeitung“, die Handelskette Rewe, die Arbeiterkammer.

Doch einen Kritikpunkt teilen alle in der ungleichen Allianz: die Klage über die mangelnde Transparenz. Das bezieht sich auf CETA genauso wie auf TTIP. Von allzu verschwiegenen Verhandlungen war da häufig die Rede, von diskreten Treffen mit Konzern-Lobbyisten, von Leseräumen, die demokratisch gewählte Parlamentsabgeordnete nur unter absurd strengen Sicherheitsvorkehrungen betreten durften.

Die EU-Kommission unter Jean-Claude Juncker, welche die Verhandlungen im Auftrag der Mitgliedsstaaten führte, reagierte spät auf die Kritik – aber sie reagierte. Ab Anfang 2015 veröffentlichte sie etwa Dokumente mit EU-TTIP-Positionen im Internet. Über die Verhandlungen wurde etwas mehr Information verlautbart, die Vorstellungen der Kommission umfassender kommuniziert.

Das größte Zugeständnis – es betrifft CETA – lieferte EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström schließlich im Februar 2016. Die EU und Kanada einigten sich auf eine Reform der umstrittenen Schiedsgerichtsbarkeit für Investoren. Statt spontanen Gremien, die im jeweiligen Streitfall von Investor und Staat bestellt werden, ist nun ein permanenter Gerichtshof mit fixen Mitgliedern geplant. Dazu kommen etwa Berufungsmöglichkeiten. Die Reform ändert zwar nichts an der grundlegenden Frage, weshalb Investoren in entwickelten Rechtsstaaten einer Sondergerichtsbarkeit bedürfen. Aber sie führt immerhin zur bisher transparentesten Form dieser Einrichtung weltweit.

Allein: Die Transparenz-Offensive half nicht. Der Widerstand wurde nicht kleiner, sondern größer, bis das Abkommen haarscharf am Scheitern vorbeischrammte. Warum?

Vielleicht weil es in Wahrheit gar nicht um Transparenz geht. Der Ruf nach ihr ist eine austauschbare Allerweltsforderung. Sie lässt sich wie eine Etikette auf jedes Projekt kleben, bei dem Kritiker das Gefühl haben, dass sie dabei nichts gewinnen können. Weil es sich die da oben sowieso richten, wie sie wollen.

Unterstützt die Öffentlichkeit hingegen prinzipiell ein Projekt, wird sie ihm auch ein bisschen Intransparenz zubilligen. In komplexen Verhandlungen ist es sogar kontraproduktiv, wenn jeder halbfertige Zwischenstand und jede überzogene Maximalforderung sogleich in die Welt hinausdringt. Hinter dem CETA-Protest muss also ein anderes, tieferliegendes Misstrauen schlummern als nur die Kritik an der intransparenten Vorgehensweise. Welches?

2
DIE BREITE MASSE MUSS VON DER GLOBALISIERUNG STÄRKER PROFITIEREN
(sonst spielt sie bei den Abkommen nicht mit)

Zum Beispiel Schiedsgerichte. Schon derzeit können Unternehmen aus 60 Staaten diesen Weg beschreiten, um etwa Österreich zu verklagen. Dies liegt daran, dass Österreich mit diesen Ländern seit dem Jahr 1986 sogenannte Investitionsschutzabkommen geschlossen hat. Dort ist der Einsatz dieser Gerichte vorgesehen. Deren Ausgestaltung ist noch dazu deutlich intransparenter als jene, die in CETA geplant ist (wegen der in These 1 geschilderten Reform).

Oder auch die Tatsache, dass überstaatliche Organisationen in Produktstandards hineinregieren können. Auch dies kommt bereits vor. Zum Beispiel im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO), bei der Österreich seit 1995 Mitglied ist. Die WTO ist eine Art Schiedsrichter in internationalen Handelsfragen – mit der Befugnis, gegen Verstöße vorzugehen. Bereits im Jahr 2003 verurteilte sie beispielsweise die EU, weil sie den Import hormonbehandelten Rindfleisches aus den USA und Kanada nicht zuließ (2012 einigte man sich mühselig auf einen Kompromiss, der es der EU ermöglichte, das Importverbot aufrechtzuerhalten).

Derartige Episoden zeigen: Seit Jahrzehnten betreiben die Politiker in Europa und den USA eine Vertiefung des Handels. Und zwar eine, die nicht nur (weitgehend unbestrittene) Zollsenkungen umfasst, sondern teilweise auch das, was Kritiker an CETA und TTIP fürchten: die internationale Angleichung von Standards und die Investitionsgerichte. CETA und TTIP erweitern diese Entwicklung lediglich, beispielsweise durch die Einrichtung fixer Gremien zur Regulierungszusammenarbeit. Aber etwas gänzlich Neues ist sie nicht. Woher also plötzlich der massive Widerstand?

Wohl auch daher, weil sich viele Europäer spätestens seit der Finanzkrise des Jahres 2008 nicht mehr zu den Gewinnern der internationalen Handelsvertiefung zählen. Vielerorts auf dem Kontinent – meist außerhalb der Metropolen – grassieren Armut und Arbeitslosigkeit. Die Reallöhne sinken, stagnieren bestenfalls. Im Süden des Euroraums schnellen, auch wegen der staatlichen Sparpolitik, die Armutsraten in die Höhe. Im restlichen Europa sind die Arbeitslosenraten vielerorts hoch – und zwar genau dort, wo meist auch die Rechtspopulisten Erfolge einfahren. In dieser Sichtweise wäre der Widerstand gegen CETA eine Facette eines Phänomens, das sich etwa auch im Brexit äußert und im Aufstieg linker und rechter Polit-Außenseiter in den USA und Europa: der Wut der Abgehängten. Beziehungsweise der Angst, bald ebenfalls abgehängt zu werden.

Die Ursachen dieser Entwicklung sind vielschichtig, sie hängen nicht nur mit Handelsverträgen und Globalisierung zusammen, sondern auch mit technischem Wandel und einer verfehlten Verteilungspolitik. CETA ist ein Symbol für alles geworden, was schiefläuft. Es ist bezeichnend, dass die Kritiker nicht den Versprechungen der Politiker glauben, sie würden durch das Abkommen etwas gewinnen (Wachstum und Arbeitsplätze). Stattdessen fürchten sie, etwas zu verlieren (Mitbestimmungsrechte, Sicherheit bei Produkten und in der Arbeitswelt).

Paul Magnette, nunmehr der Held aller CETA-Kritiker, regiert eine Provinz, die unter Deindustrialisierung und Wirtschaftsschwäche leidet. Dieser Tage twitterte er: „Schade, dass die EU nicht genauso viel Druck auf die ausübt, die den Kampf gegen Steuerflucht blockieren, wie auf die CETA-Kritiker.“

Fazit: Will man die Unterstützung der breiten Masse für eine globalisierte Handelspolitik zurückgewinnen, braucht man wohl Projekte, deren Effekte sie positiv zu spüren bekommt – und zwar eindeutig und unbestrittenermaßen. Zum Beispiel besagte Erfolge im Kampf gegen Steuervermeidung (bei dem es in den vergangenen Monaten auf EU-Ebene immerhin einige Fortschritte gab). Oder Vorhaben wie jene einer europaweiten Finanztransaktionssteuer und Arbeitslosenversicherung. Beides verstaubt gerade in Brüsseler Schubladen.

Dass derartige Projekte kaum je zustande kommen, liegt aber nicht nur an der politischen Prioritätensetzung, sondern auch an den Entscheidungsfindungsprozessen der EU.

3
DIE EU BRAUCHT ENTSCHEIDUNGSPROZESSE, DIE FUNKTIONIEREN
(und zugleich demokratisch sind)

Darf es sein, dass eine 3,5-Millionen-Einwohner-Provinz wie die Wallonie ein Abkommen blockiert, das 500 Millionen EU-Europäer betrifft? Rechtlich gesehen ja, meinen viele Juristen. CETA greift in die Belange der Mitgliedsstaaten ein, nicht nur in jene der Union. Deshalb darf verfassungsgemäß auch das wallonische Provinzparlament mitreden.

Und politisch? Fest steht, dass der Modus der Entscheidungsfindung in Europa häufig zu Blockaden führt. Nicht nur im Fall von CETA. Sondern auch bei allerlei anderen Plänen, die weniger umstritten sind. Dazu zählen die Projekte für mehr Steuergerechtigkeit und soziale Absicherung, von denen in These 2 die Rede war. Oder eine vernünftige Aufteilung von Flüchtlingen quer über den Kontinent. Oder eine bessere Anti-Krisen-Politik und Bankenregulierung. Eigentlich blockiert der Modus der EU-Entscheidungsfindung fast alles auf dem Kontinent.

Die EU hat ein Problem: Die Art der Aufteilung der Befugnisse auf die nationalstaatliche und gemeinschaftliche Ebene lähmt das Gesamtgefüge. Laut EU-Verträgen ist die Wirtschafts- und Währungspolitik Gemeinschaftsangelegenheit, die Sozial- und Steuerpolitik jedoch jene der Nationalstaaten. Letztere verfügen über starke Vetorechte. Ein Schönwetterkonzept, sagt Ulrike Guérot, Buchautorin und Professorin für Europapolitik an der Donau-Universität Krems. „Es hat unter den festgefrorenen geostrategischen Bedingungen des Kalten Krieges und einer vergleichsweise stabilen Weltwirtschaft funktioniert. Heute führt es zum Systemversagen.“

So schreitet beispielsweise die wirtschaftspolitische Integration in Europa (Gemeinschaftsangelegenheit) rasch voran, während die Sozialpolitik (Sache der Mitgliedsstaaten) nachhinkt. Die Steuerpolitik (Staaten) mündet sowieso an der jeweils nächsten Grenze in einen teuren und chaotischen Steuerwettbewerb. Europa hat, wenn man so will, die nationalstaatliche Phase verlassen, ohne in die gemeinschaftliche eingetreten zu sein. Es steckt dazwischen fest.

Die Bürger wissen nicht, in welcher Phase welche Institution über welche Angelegenheit entscheiden darf. „Das führt zu einem kolossalen Legitimitätsproblem, das Ohnmachtsgefühle hervorruft und die rechtspopulistische Revolution in Europa vorantreibt“, sagt Guérot.

Viele wünschen sich deshalb eine Art europäische Republik. Anlässlich der CETA-Causa plädiert etwa Wirtschaftskammerpräsident Christoph Leitl für die „Vereinigten Staaten von Europa“. Auch NEOS und Grüne sprechen seit Langem davon. Grundgedanke: eine einfache, klare demokratische Struktur der EU – verbunden mit einer Schwächung der Mitgliedsstaaten.

In den diesbezüglichen Konzepten soll sich der derzeitige Rat der Mitgliedsländer in eine von zwei Parlamentskammern verwandeln, in welche Staaten (oder auch Regionen) jeweils Senatoren entsenden. Daneben stünde das „Abgeordnetenhaus“, das heutige EU-Parlament. Darin würden die Stimmen nicht mehr – so wie heute – nach Mitgliedsstaatengröße gewichtet, sondern jede würde gleich viel zählen. Die heutige EU-Kommission stiege zu einer echten EU-Regierung auf, streng ausgerichtet an den Mehrheitsverhältnissen im EU-Parlament.

Wie würde die CETA-Entscheidungsfindung unter solchen Bedingungen ablaufen? Ähnlich wie heute ein Gesetz auf nationaler Ebene entsteht. Initiiert würde das Abkommen nicht von den Mitgliedsstaaten, sondern von der europäischen Regierung – die via Parlament regulär gewählt worden wäre. Wenn eine Provinz wie die Wallonie später CETA verhindern möchte, muss sie sich dafür Mehrheiten in den Parlamentskammern suchen. Sie könnte dabei auch überstimmt werden. Aber: all das im Rahmen eines klar strukturierten parlamentarisch-repräsentativen Systems.

Freilich, die Komplexität einer solchen Transformation mag man sich derzeit kaum vorstellen. Und überhaupt klingt sie utopisch – umso mehr, weil aus den gelähmten Brüsseler EU-Institutionen laufend Misserfolge in die Hauptstädte gemeldet werden.

Aber von der allgemeinen EU-Skepsis müsse man sich nicht abschrecken lassen, sagt Guérot. „Umfragen zeigen, dass viele EU-Bürger die Union in ihrer derzeitigen Form ablehnen und trotzdem überzeugte Europäer sind. Sie stehen weniger Europa per se skeptisch gegenüber als der Tatsache, dass sie nicht ausreichend repräsentiert sind.“

Vielleicht sollte man den Entwurf der Europäischen Republik also nicht gleich wieder vergessen. Immerhin funktioniert die EU in ihrer derzeitigen Form auch nicht rasend gut.

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