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Aus profil 37/2016

Seit stolzen 18 Jahren arbeitet eine Expertengruppe der EU-Finanzminister in Brüssel daran, Steuervermeidung durch Konzerne zu unterbinden. Den Vorsitz führt der Österreicher Wolfgang Nolz. Die Gruppe sei in all der Zeit keinen Schritt weitergekommen, kritisiert das EU-Parlament.

Von
Joseph Gepp

Das Jahr 1998. Gerhard Schröder wird deutscher Bundeskanzler. US-Präsident Bill Clinton hatte niemals eine sexuelle Beziehung mit Monica Lewinsky. Im Kino läuft „Verrückt nach Mary“.

Im Jahr 1998 gab es aber noch ein anderes, weit weniger publikumsträchtiges Ereignis.

Am 9. März setzen die Mitgliedsstaaten der EU eine gemeinsame Arbeitsgruppe ein. Der sperrige Name der fortan in Brüssel tagenden Einrichtung: „Gruppe Verhaltenskodex Unternehmensbesteuerung“. Die Gruppe untersteht den EU-Finanzministern, 1998 ist das auf österreichischer Seite Rudolf Edlinger (SPÖ). Sie entsenden jeweils Experten, die von jetzt an alle zwei Monate zusammentreffen. Die Minister wollen damit gegen ein Problem angehen. Es brauche ein „auf europäischer Ebene koordiniertes Vorgehen gegen den schädlichen Steuerwettbewerb“, so ihre damalige Mitteilung.

Konzerne schieben ihre Gewinne zwischen Staaten hin und her. Unternehmenstöchter verrechnen einander hohe Gebühren, etwa für Lizenzen und Patente. Alles dient dem Zweck, die Gewinne pro forma in Länder mit niedriger Besteuerung fließen lassen zu können. Aufgrund derartiger – legaler – Schlupflöcher fallen kaum Steuern für die Konzerne an. Konkret soll die neue Gruppe deshalb etwa die „Besteuerung von Zinserträgen“ unter die Lupe nehmen, oder die „grenzüberschreitenden Zahlungen von Zinsen und Lizenzgebühren zwischen Unternehmen“.

Das Jahr 2016. Der Elektronik-Konzern Apple muss auf Betreiben der EU-Kommission in Irland 13 Milliarden Euro Steuern nachzahlen. Die Methoden der Steuervermeidung haben sich seit 1998 nicht geändert. Laut Untersuchungen zum Steueraufkommen sind sie sogar schlimmer geworden. Was also hat die Arbeitsgruppe der EU-Finanzminister in den letzten 18 Jahren getan?

Fast nichts, lautet die Kritik aus dem EU-Parlament, und zwar einhellig aus allen politischen Lagern. „Wir fragen uns, ob die Anti-Steuerflucht-Arbeitsgruppe der Mitgliedsstaaten Däumchen gedreht hat“, sagt etwa ÖVP-EU-Parlamentarier Othmar Karas. Evelyn Regner, für die SPÖ im Europaparlament, fordert „endlich eine Reform der undurchsichtigen Gruppe Verhaltenskodex“. Sven Giegold von den deutschen Grünen ergänzt: „Bis heute warten wir vergebens auf Änderungen, welche die Gruppe handlungsfähig machen.“

Als Vorsitzender der umstrittenen Einrichtung fungiert seit sieben Jahren ausgerechnet ein Österreicher: der 73-jährige Wolfgang Nolz, pensionierter Spitzenbeamter im Finanzministerium und Berater von ÖVP-Finanzminister Hans Jörg Schelling.

Die Anti-Steuervermeidungs-Gruppe der EU-Finanzminister unter Nolz’ Führung sei nichts weiter als „ein Feigenblatt und eine Verschleppungsaktion“, sagt ein Parlaments-Insider, der nicht namentlich zitiert werden möchte. „Sie zeigt, dass die Mitgliedsstaaten abseits von Lippenbekenntnissen am Kampf gegen Steuervermeidung noch immer nicht interessiert sind.“

Hans Jörg Schelling (Wikipedia)

Hans Jörg Schelling (Wikipedia)

Warum? Das gängige Erklärmuster von den gierigen Konzernen reicht nicht, um zu verstehen, wieso Konzerne in Europa so leicht Steuern vermeiden können. Es liegt auch an der Struktur der EU. Konkret an einem Faktum: Laut EU-Recht ist Steuerpolitik nationalstaatliche Angelegenheit.

Die gemeinschaftlichen Institutionen in Brüssel – also das Parlament und die EU-Kommission – haben nichts mitzureden. Wenn sie in Steuer-Causen tätig werden, müssen sie Hilfskonstrukte bemühen. EU-Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager beispielsweise erklärt Apples Steuervermeidung zu ihrer Angelegenheit, indem sie sich des Wettbewerbsrechts bedient. Die Steuerpraxis in Irland verzerre den Markt, argumentiert sie. Und Marktverzerrungen sind Angelegenheit der EU, im Gegensatz zu Steuerfragen.

Mit derartigen Instrumenten kann die Kommission zwar gegen einzelne Sünder vorgehen. Die Schlupflöcher generell zu schließen, obliegt jedoch den Mitgliedsstaaten. Aber die Regierungen zeigen bisher wenig Interesse. Schließlich können sie anderen Staaten Arbeitsplätze und Investitionen abluchsen, indem sie Konzerne mit lukrativen Steuer-Deals locken. Die negativen Folgen – schlechte Budgetzahlen, ein Wettlauf nach unten bei Konzernsteuern, eine höhere Belastung von Kleinunternehmen wie Beschäftigten – nehmen die Staaten dabei in Kauf.

Immerhin schufen die EU-Finanzminister einst die Arbeitsgruppe, um die schädlichsten Praktiken abzustellen. Womit sie sich seither genau beschäftigte, bleibt geheim. Man weiß es nur im Allgemeinen: Wenn beispielsweise ein Land einem Konzern Steuerprivilegien gewährt, die andere dort ansässige Unternehmen nicht genießen, darf die Gruppe tätig werden. Ein formales Durchgriffsrecht hat sie zwar nicht. Aber Gruppendruck soll dazu führen, dass Länder Maßnahmen zurücknehmen. Dabei gilt das Prinzip der Einstimmigkeit. Sämtliche Mitglieder (außer dem Vertreter des betroffenen Staates) müssen die jeweilige Maßnahme für schädlich halten.

In den ersten Jahren scheint die Gruppe noch recht aktiv gewesen zu sein. Bis zum Jahr 1999 habe man 66 schädliche Maßnahmen identifiziert, heißt es auf der Website des EU-Rates. Laut Erhebungen des EU-Parlaments wurden zwei Drittel aller Prüfungen in den ersten fünf Jahren des Bestehens der Gruppe vollzogen. Danach nahm die Aktivität ab. Gegen Ende drohte sie gar völlig einzuschlafen. Im November 2012 habe die Gruppe zuletzt schädliche steuerliche Maßnahmen ermittelt, so das EU-Parlament.

Das liegt jedenfalls nicht daran, dass es solche nicht gegeben hätte. Im Jahr 2014 kam der sogenannte Lux-Leaks-Skandal ans Licht. Zwischen 2002 und 2010 hatte die luxemburgische Steuerbehörde 548 Konzernen per Vorbescheid lukrative Sonderbehandlungen zugebilligt. Sie zahlten auf ihre Gewinne mitunter weniger als ein Prozent Steuern. Genau mit solchen Missständen hätte die Arbeitsgruppe sich eigentlich befassen sollen.

Im Gefolge von Lux-Leaks richtete das EU-Parlament einen Sonderausschuss ein. Dabei gingen die Abgeordneten auch mit der Arbeit der Gruppe hart ins Gericht. Die Ausführungen im Schlussbericht vom heurigen Juli zeigen eindrucksvoll, wie mangelhaft Europas Staaten ihre Maßnahmen gegen Steuervermeidung koordinieren. Der Bericht wurde im EU-Parlament mit breiter Mehrheit verabschiedet. Auch alle österreichischen Abgeordneten – mit Ausnahme jener der FPÖ, die sich enthielten – stimmten zu.

Zahlreiche wichtige Fragen zur Steuervermeidung seien von der Arbeitsgruppe „geprüft worden, ohne dass dies zu konkreten Reformen geführt habe“, liest man im Bericht. Untätig geblieben sie sei beispielsweise bei den sogenannten „Patentboxen“, also die Möglichkeit für Unternehmen, Erträge aus geistigem Eigentum niedriger zu besteuern als andere Gewinne. Auch mit maßgeschneiderten Steuervorbescheiden wie im Fall der Lux-Leaks habe sich die Gruppe kaum befasst, urteilten die Abgeordneten. Und: „Regelungen, bei denen Anlass zu der Annahme bestand, dass sie schädlich sind, wurden letztlich nicht als schädlich eingestuft“. Schließlich: Die Gruppe arbeite nach dem Prinzip der „Eigenmeldung“. Von potenziell schädlichen Praktiken erfährt sie also ausgerechnet dadurch, dass die sündigen Regierungen sie selbst melden.

Aus all diesen Gründen stellen die EU-Abgeordneten den Finanzministern ein vernichtendes Zeugnis aus. Sie fordern „die Mitgliedsstaaten dringend auf, die Transparenz und Wirksamkeit der Arbeitsmethoden der Gruppe zu verbessern“. Ihre „Unzulänglichkeit ist einer der Faktoren, die möglichen konkreten Fortschritten bei der Bekämpfung schädlicher Steuerpraktiken im Wege stehen“.

Othmar Karas (Wikipedia)

Othmar Karas (Wikipedia)

Harte Worte aus Brüssel also. Was meint dazu das Finanzministerium in Wien? Immerhin untersteht die Arbeitsgruppe nicht nur direkt den Ministern – auch Hans Jörg Schelling. Sie wird zudem auch vom Österreicher Wolfgang Nolz geführt.

Michela Berger, Schellings Pressesprecherin, sieht auf profil-Anfrage immerhin beim Modus der Entscheidungsfindung Verbesserungsbedarf. Bisher ist Einstimmigkeit erforderlich, um schädliche Maßnahmen zu kippen. Künftig solle „eine Mehrheit oder qualifizierte Mehrheit“ reichen, so Berger. Österreich habe dies, gemeinsam mit einigen anderen Mitgliedsstaaten, bereits vorgeschlagen.

Abseits davon jedoch habe die Gruppe in den letzten Jahren durchaus „nennenswerte Erfolge“ vorzuweisen. Als Beispiele nennt Berger Steuer-Deals in der Schweiz, die beendet werden konnten. Auch bei Patentboxen wurden in Teilbereichen Einigungen erzielt. Oder etwa: „Erst kürzlich hat die Gruppe ein regionales Regime eines großen Mitgliedsstaates als kodexwidrig (also regelwidrig, Anm.) erklärt.“

Wenn darüber hinaus in manchen Bereichen nichts weitergehe, dann liege das lediglich daran, dass sich Institutionen nicht überschneiden sollen, sagt Berger. Wenn etwa die EU-Kommission gerade in einem Beihilfeverfahren ermittelt – so wie im Fall Apple -, dann warte die Gruppe dessen Beendigung ab.

„Aber abgesehen davon“, sagt Berger, „wird durchgehend gearbeitet“.

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Eingeordnet unter Europa, Wirtschaft

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