Aus dem profil 16/2016
Österreich hat ein Geldwäscheproblem. Sagt zumindest die der OECD nahestehende Financial Action Task Force. Im Zuge einer „Länderprüfung“ stießen deren Experten auf teils gravierende Mängel im Bereich der Gewerbeaufsicht. In einem vertraulichen Rohbericht wird auch die Arbeit von Polizei und Justiz kritisch hinterfragt.
Von Joseph Gepp und Michael Nikbakhsh
Es gab eine Zeit, da steckte tatsächlich noch ein Geheimnis im Bankgeheimnis, da waren Sparbücher anonym und Wertpapierkonten auch. Eine Zeit, in der sich niemand um Treuhänder oder wirtschaftlich Berechtigte hinter Briefkästen und Stiftungen scherte und Schmiergeldzahlungen im Ausland von der Steuer abgesetzt werden konnten. Eine Zeit ohne internationalen Datenaustausch, ohne zentrales Kontenregister, ohne Ausweispflicht, ohne Geldwäscheverdachtsmeldungen, ohne Finanzmarktaufsicht. Die Zeit, in der Österreich gemeinsam mit der Schweiz, Luxemburg und Liechtenstein eine Art panamaische Enklave Kontinentaleuropas bildete. Und auch noch richtig stolz darauf war.
Damit ist es vorbei, keine Frage. Mit Blick auf die etablierten Standards zur Prävention von Geldwäsche und Terrorismusbekämpfung verorten Politiker Österreich längst in die Mitte der Staatengemeinschaft. Die Panama-Enthüllungen waren erst wenige Stunden alt, da hatte Hans Jörg Schelling bereits eine Feststellung bei der Hand: „Österreich hat in Bezug auf die Geldwäsche das wahrscheinlich strengste Regime in Europa.“ Der Finanzminister brachte damit allerdings wohl eher ungewollt einen schrecklichen Verdacht auf: In Europa muss unter den Augen von Regierungen und Behörden arg viel Geld gewaschen werden – wenn schon das Land mit dem „strengsten Regime“ seine liebe Not damit hat.
Denn in wenigen Wochen, frühestens im Juni, wird die Financial Action Task Force (FATF), ein bei der OECD in Paris angesiedelter Arbeitskreis zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, die Ergebnisse einer mehrmonatigen, durchaus intensiven „Länderprüfung“ Österreichs veröffentlichen. Der Bericht wird sehr umfangreich sein (der letzte vergleichbare aus 2009 hatte 358 Seiten) – vor allem aber sehr unerfreulich.
Mehrere Ministerien und Behörden arbeiten derzeit an Stellungnahmen zu einem bereits nach Österreich übermittelten und natürlich streng vertraulichen FATF-Rohbericht, der, würde er so veröffentlicht, eher keine Standortwerbung wäre.
Nach profil-Recherchen deckten die FATF-Experten im Rahmen ihrer Konsultationen gleich mehrere Schwachstellen im System auf – Meldewesen, Polizeiarbeit, Verfolgung durch Gerichte, Gewerbeaufsicht. Überall da soll es, allen Fortschritten zum Trotz, teils noch gravierende Defizite geben.
Auf profil-Anfragen vergangene Woche bestätigten drei Ministerien (Finanz, Justiz, Wirtschaft) das Vorliegen dieses Rohberichts, zu dessen Inhalt wollte sich indes niemand äußern. Schlicht deshalb, weil es sich ja nur um einen „vorläufigen Entwurf“ handle, wie es etwa aus dem Kabinett von ÖVP-Wirtschaftsminister Reinhold Mitterlehner heißt. Etwas deutlicher die Sprecherin des Bundeskriminalamts Silvia Strasser: „Der FATF-Länderbericht ist nicht endgültig. Im Sommer wird er veröffentlicht. Grundsätzlich ist es aber richtig, dass er kritisch sein wird.“
Dem Bericht ging ein Besuch einer vierköpfigen internationalen Expertengruppe voraus, die im vergangenen November für der FATF die Fortschritte Österreichs im Kampf gegen die Geldwäsche vor Ort inspizierte. Es sind Fachleute für Justiz-, Finanzund Sicherheitswesen; ihre Namen veröffentlicht die FATF nicht, zu groß ist die Gefahr, dass vorschnell Ergebnisse nach außen sickern. In Österreich blieb die Delegation jedenfalls zehn Tage lang. Sie sprach mit allen relevanten Institutionen, die mit dem Thema befasst sind: Ministerien (Justiz, Inneres, Finanzen, Wirtschaft), Nationalbank (OeNB), Finanzmarkaufsicht (FMA) sowie Banken und Versicherungen. Ende Mai wird eine österreichische Delegation zur Schlussbesprechung in Paris erwartet.
Gegründet wurde die FATF bereits im Jahr 1989, doch erst im vergangenen Jahrzehnt hat ihre Mission Fahrt aufgenommen. Längst sind hohe Politik und breite Öffentlichkeit sensibilisiert für die Wichtigkeit des Kampfes gegen Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Dazu hat der weltweite islamistische Terror seit dem 11. September 2001 genauso beigetragen wie die zahlreichen Geldwäschefälle bei Banken infolge der Finanzkrise 2008.
Geldwäsche, das bedeutet, dass man Geld aus einer kriminellen Quelle in den legalen Wirtschaftskreislauf einspeist, sodass seine Herkunft unverdächtig erscheint. Die kriminelle Quelle kann von Steuerbetrug über den Drogen-bis hin zum Menschenhandel reichen. Und das Waschen? Dafür gibt es Hunderte mögliche Arten. Eine beliebte Methode sind etwa Scheinkredite: In diesem Fall gründen Geldwäscher anonyme Briefkastenfirmen in Offshore-Ländern, die dann Kredite an andere Unternehmen vergeben, die von denselben Geldwäschern kontrolliert werden -und plötzlich scheint es sich beim Geld um ein normales Darlehen zu handeln. Oder man wäscht Geld mittels Mieteinnahmen: Dann zahlen fiktive Mieter angebliche Mieten an die Geldwäscher. Es gibt aber auch einfachere Methoden: Manchmal nutzen Geldwäscher schlicht anonyme Pre-Paid-Wertkarten, auf die sie Guthaben laden -und wenn sie es anderswo abheben, ist das Geld gewaschen. Dieser ganzen Vielfalt krimineller Methoden jedenfalls hat die FATF den Kampf angesagt.
In Plenarsitzungen treffen die Vertreter der 34 Mitgliedsstaaten einander regelmäßig, um neue Maßnahmen zu besprechen. Was sie beschließen, wird danach meist in Richtlinien und anschließend in Gesetzesform gegossen. Derzeit läuft die vierte Evaluierungsrunde.
Die bisher folgenreichste Initiative der FATF war das sogenannte Kenne-deinen-Kunden-Prinzip, das in der EU im Jahr 2005 zur Pflicht wurde. Seither sind zahlreiche Branchen und Berufe -Banken, Versicherungen, Wertpapierdienstleister, Händler, Immobilienmakler, Unternehmensberater, Casinos, Rechtsanwälte, Notare, Wirtschaftstreuhänder -klar definierten Sorgfaltspflichten unterworfen. Sie reichen von der Identifizierung von Kunden (bei Handelsgeschäften ab 15.000 Euro bar, demnächst ab 10.000 Euro) bis zu allfälligen Verdachtsmeldungen an das Bundeskriminalamt. Gerade in Österreich ist im Kampf gegen Geldwäsche viel weitergegangen. So wurde die Finanzmarktaufsicht personell aufgestockt, der strafrechtliche Tatbestand der Geldwäscherei erweitert und präzisiert. Steuerbetrug -ab einem Schaden von 250.000 Euro – gilt mittlerweile als Vortat zur Geldwäsche (übrigens im Gegensatz zur Steuerhinterziehung). Laut Paragraf 165 des österreichischen Strafgesetzbuches stehen auf die Verschleierung von „Vermögensbestandteilen aus einem Verbrechen“ bis zu drei Jahre Haft. Dennoch: Die verbleibenden Lücken sind groß genug, um die FATF nun zu einer saftigen Rüge zu bewegen.
Da wäre einmal die im Bundeskriminalamt (BK) angesiedelte Geldwäschemeldestelle, im Fachjargon „Financial Intelligence Unit“ (FIU) genannt. Sie ist so etwas wie Österreichs Allzweckwaffe im Kampf gegen dunkle Mächte. Und ziemlich beschäftigt. Zwischen 2012 und 2014 – jüngere Zahlen liegen nicht vor – hatten die Beamten nicht weniger als 4219 Verdachtsmeldungen abzuarbeiten, dazu Hunderte Anfragen aus dem Ausland. Doch das Team ist klein. Eine Behördenleiterin, zwei Sekretärinnen und 16 Exekutiv-Beamtinnen und Beamte, wovon zuletzt allerdings drei verliehen waren; ab 1. Mai sollen der Abteilung jedenfalls 15 Ermittler zur Verfügung stehen. In der belgischen FIU zum Beispiel arbeiten 60 Leute.
Hinzu kommt, dass Österreichs Kriminalisten nur in Zusammenhang mit konkreten Verdachtsfällen tätig werden. Für die Erstellung sogenannter Risikoanalysen oder Recherchen zu Modi Operandi krimineller Netzwerke im Sinne einer „Intelligence“ (de facto eine nachrichtendienstliche Tätigkeit) fehlen die gesetzlichen Grundlagen und die Ressourcen. Genau das wird nun von der FATF kritisch hinterfragt. BK-Sprecherin Strasser wollte sich dazu gegenüber profil nicht äußern. Nur so viel: „Es wird einige Änderungen sowohl auf legistischer als auch technischer Art geben müssen. Die Vorarbeiten sind bereits eingeleitet.“ Auch zur Arbeit der Justiz hat FATF nach profil vorliegenden Informationen nicht nur Schmeichelhaftes zu berichten. In dem Rohbericht wird unter anderem auf die geringe Anzahl an Verurteilungen wegen Geldwäscherei hingewiesen. Laut gerichtlicher Kriminalstatistik werden jährlich selten mehr als zwei Dutzend Urteile (2014 waren es 27) nach Paragraf 165 StGB gefällt. Der Grund: Die Geldwäsche setzt zwingend eine Vortat voraus -etwa Delikte gegen Leib und Leben, Waffen-,Drogen-, Menschenhandel, Betrug, Untreue -, die in aller Regel mit höheren Strafen belegt ist. Weshalb Staatsanwälte nicht selten nur in die Richtung der Vortat ermitteln – und die Geldwäsche als Delikt außen vor bleibt. Gerhard Jarosch, Präsident der Vereinigung der Staatsanwälte, sieht ein anderes Problem: „Wir bekommen sehr viele Verfahren auf den Tisch, an denen einfach nichts dran ist. In ernstzunehmenden Fällen wiederum ist es fast ausnahmslos so, dass dabei auch Länder ins Spiel kommen, wo der Informationsaustausch langwierig und höchst problematisch ist.“ Derzeit etwa sei das vor allem die Ukraine.
Die mit Abstand größten Defizite sieht die FATF aber offenbar im Bereich der Gewerbeaufsicht. Während das Finanzsystem (Banken, Versicherungen und Wertpapierdienstleister) unter zunehmend strenger Geldwäsche-Kontrolle der FMA steht, fällt die Überwachung anderer Branchen und Berufsgruppen in die Verantwortung von Ländern, Bezirkshauptmannschaften, Standesvertretungen. Im Rohbericht soll die FATF unter anderem die unzulängliche Aufsicht etwa im Handel mit Edelmetallen explizit hervorheben.
Es liegt auf der Hand, dass Gelder längst nicht nur über den Finanzsektor gewaschen werden. Gold, Schmuck, Kunst, Antiquitäten, Immobilien, Autos: Im Lichte der „verbesserten Regulierung im Finanzsektor“ wichen Geldwäscher zunehmend „auf andere Branchen aus“, heißt es in einer Studie der Düsseldorfer Filiale der Wirtschaftsprüfungsagentur Deloitte vom Anfang dieses Jahres.
Wie erwähnt, dürfen Handelstransaktionen ab einem Schwellenwert von 15.000 Euro in bar (10.000 Euro ab Juni 2017) nur mehr gegen Vorlage eines Ausweises abgewickelt werden. Für Rechtsanwälte, Notare und Steuerberater, die bisweilen als Treuhänder auftreten, gelten noch strengere Vorschriften. Aber wer kontrolliert, ob sie den Verpflichtungen auch nachkommen?
Es fällt auf, dass unter den 1673 Geldwäscheverdachtsmeldungen des Jahres 2014 insgesamt 1526 aus dem Finanzsektor kamen (1507 von Banken, 19 von Versicherungen). Gewerbetreibende meldeten demgegenüber nur vier Fälle, Casinos drei, Rechtsanwälte, Notare und Wirtschaftstreuhänder gemeinsam 19. Eine Meldung stammte von einem Auktionshaus. Immobilienmakler erstatteten keine einzige Anzeige.
Das mangelnde Bewusstsein lässt sich auch auf kaum vorhandene Kontrollen etwa auf Basis der Gewerbeordnung zurückführen , der Händler, Immobilienmakler, Unternehmensberater und Versicherungsagenten unterliegen. Die zuständigen Gewerbebehörden unterstehen zwar formell dem Wirtschaftsministerium, die Vollziehung der Gewerbeordnung erfolgt jedoch „in mittelbarer Bundesverwaltung “ durch die Bundesländer respektive Bezirksverwaltungsbehörden. „Das Wirtschaftsministerium weist die Länder regelmäßig darauf hin, Kontrollen durchzuführen“, sagt Ressortsprecherin Alexandra Perl. „Zusätzlich unterstützt es die Länder mit Informationsveranstaltungen , um die Vollziehung zu erleichtern.“ Perls Darstellung zufolge wurden zwischen Anfang 2014 und Mitte 2015 gerade einmal „rund 120 Vorortprüfungen“ durchgeführt. Was sie nicht dazusagt: Es fehlt schlicht an Kapazitäten -und Fachwissen. In einer 2015 vorgestellten „Nationalen Risikoanalyse“ des Finanzministeriums heißt es dazu: „Das Problem der unzureichenden Ressourcen wurde wiederholt von Vollzugsbehörden erwähnt.“
Bis heute scheint sich die Situation kaum gebessert zu haben. Darauf deutet ein profil-Rundruf in drei Orten hin, wo reiche Kunden, etwa aus Osteuropa, gern viel Geld liegenlassen -Wien, Salzburg-Stadt und Kitzbühel in Tirol. In Wien wurden laut der Magistratsabteilung 59 im Vorjahr nur 16 Juweliere auf ihre Geldwäsche-Präventionsmaßnahmen kontrolliert. Aus Salzburg heißt es von der Gewerbebehörde, über die Anzahl der Inspektionen werde nicht Buch geführt. Und aus Kitzbühel schreibt der Bezirkshauptmann, dass es „vergangenes Jahr und heuer ressourcenbedingt keine Inspektionen“ gegeben habe.
Es ist nicht so, dass das offizielle Österreich nicht um all diese strukturellen Schwächen im System wüsste. Im September des Vorjahres kamen Vertreter von Ministerien, Polizei, Justiz und FMA zur „1. Geldwäschetagung“ zusammen. Die Erkenntnisse waren teilweise ernüchternd, wie aus den Präsentationen hervorgeht – und dies wurde durchaus selbstkritisch eingestanden. Das Wirtschaftsministerium beklagte den „Zeit-und Personalmangel“ sowie das „fehlende Know-how bei den Gewerbebehörden“ und wies darauf hin, dass Geldwäscheprävention „keine eigentliche Aufgabe des Gewerberechts“ sei. Das Bundeskriminalamt brachte ein Beispiel zweier Treuhänder, die laut Firmenbuch Dutzende Gesellschaften vertreten, hinter denen teils Offshore-Gesellschaften stehen -ohne dass in diesem Zusammenhang auch nur eine einzige Verdachtsmeldung erstattet worden wäre. Das Finanzministerium wiederum deponierte eine Liste „auffälliger Branchen“: Mineralöl-, Gold-und Kfz-Handel, Immobilien und Bauwirtschaft.
Es gab eine Zeit, da wurde Österreich von der FATF wie selbstverständlich unter die Schurkenstaaten gereiht. Zumindest damit ist es vorbei. Immerhin.
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