Der Abschied eines mächtigen Mannes

Aus dem FALTER 10/2014

Gerhard Steger war einer der wichtigsten Beamten in der Republik. Jahrzehntelang erstellte er im Finanzministerium die Budgets. Jetzt geht er. Ein Gespräch

Interview: Joseph Gepp
Foto: Heribert Corn

Gerhard Steger macht jetzt erst einmal „einen Break“, wie er sagt. Seit 33 Jahren arbeitet der Mann im Finanzministerium, die letzten 17 davon als Leiter der Budgetsektion. Steger, 56, werkte unter elf Ministern, zuletzt ÖVP-Vizekanzler und Finanzminister Michael Spindelegger. Nun hat er gekündigt. Am 1. April beginnt der Spitzenbeamte beim Rechnungshof.

Um seinen Abgang vom Finanzministerium – er erfolgte überraschend, wie es heißt – gibt es viele Gerüchte. Steger habe sich als Beamter zu sehr exponiert, schreiben Medien, etwa rund ums Thema Budgetloch nach der Nationalratswahl im Herbst. Obwohl SPÖ-Parteimitglied, tritt Steger stets als Kritiker staatlichen Schuldenmachens auf. Der Falter traf den erfahrenen Beamten zum Abschiedsgespräch in seinem Büro in der Johannesgasse. Zu den Spekulationen über seinen Abgang will Steger zwar kaum etwas sagen. Dafür erzählt er über Umbrüche in der Finanzwelt, eine veränderte Kultur im Ministerium und wie die Budgetpolitik heutzutage mechanisiert wird.

Falter: Herr Steger, Sie arbeiten seit 33 Jahren im Finanzministerium. Warum wechseln Sie jetzt zum Rechnungshof?

Gerhard Steger: Ich brauche schlicht und einfach etwas Neues. Ich habe bis vor kurzem mit meinem Team und Reformpartnern wie dem Rechnungshof die größte Haushaltsreform der jüngeren österreichischen Geschichte entwickeln und umsetzen dürfen. Das war ein Riesending, wie man es nur einmal im Berufsleben macht. Aber jetzt will ich nicht in Routine verfallen. Da traf es sich gut, dass im Rechnungshof gerade die Sektion ausgeschrieben war, die mit öffentlichen Finanzen zu tun hat.

Hat der Wechsel auch mit Ihrem Verhältnis zu Michael Spindelegger zu tun?

Steger: Im Gegenteil, ich komme mit dem Vizekanzler sehr gut aus, auch menschlich. Die Chemie stimmt, er kann zuhören und überlegt sich die Dinge.

Österreich hat sich in den Jahren 2009 und 2013 eine große Haushaltsreform verpasst, an deren Einführung Sie federführend mitwirkten. Hat die Republik jetzt alles, was ein moderner Staat für die Verwaltung seines Haushalts braucht?

Steger: Ich glaube, dass wir im Bund sehr viel durchgezogen haben. International ruft die Reform große Wertschätzung hervor, wie ich bei Präsentationen im Ausland immer wieder bemerke. Wir sind jetzt einer von wenigen Staaten weltweit, die das kaufmännische Rechnungswesen nicht nur im Hintergrund laufen haben, sondern auch im Budget herzeigen. Weiters haben wir auf wirkungsorientierte Haushaltsführung umgestellt. Das heißt, dass man nicht nur sieht, welches Ressort wie viele Ressourcen bekommt. Man kann auch nachverfolgen, welches Ministerium mit welchen Mitteln welche Ergebnisse für die Bürgerinnen und Bürger bringen muss. All das macht die Staatsfinanzen transparenter und führt zu verantwortlicherem Umgang mit Mitteln. Außerdem haben wir eine verbindliche Finanzplanung für jeweils vier Jahre im Voraus eingeführt. Nachholbedarf gibt es jetzt noch bei Ländern und Gemeinden.

Deren Finanzen gelten teilweise als Dschungel.

Steger: Auch hier ist der Zug ins Rollen gekommen. Laut Regierungsübereinkommen sollen bis Mitte 2014 neue, gemeinsame Rechnungslegungsstandards von Ländern und Gemeinden geschaffen werden. Im Jahr 2018 soll die Reform in Kraft treten.

Der Bund hätte die gesetzliche Möglichkeit, im Alleingang neue Standards für die Länder festzulegen. Er macht es aber nicht, sondern setzt auf Verhandlungen mit den Landeshauptleuten, die solchen Vorschlägen gegenüber traditionell unwillig sind. Steckt in so einer Reform wirklich Veränderungspotential?

Steger: Ja, denn bei den Regierungsverhandlungen, wo man sich auf die Reform geeinigt hat, haben ja auch Ländervertreter maßgeblich mitgewirkt. Außerdem haben manche Länder bereits vorher die Signale auf eine mit dem Bund kompatible Reform gestellt. Zum Beispiel die Steiermark ab Jänner 2015. Salzburg, Kärnten und das Burgenland beginnen auch schon mit der Reformarbeit. Ich bin optimistisch, dass uns gelingt, was seit Jahrzehnten notwendig wäre.

Ein zweiter Fall Hypo Alpe Adria, wo Milliardenhaftungen eines Bundeslandes praktisch geheim blieben, wird also so bald nicht mehr passieren können?

Steger: Rechnungslegungsstandards sind eine wesentliche Voraussetzung für Transparenz. Natürlich wissen wir etwa aus der Privatwirtschaft, dass solche Standards immer verletzt werden können, wenn es jemand darauf anlegt. Aber der Missbrauch wird viel schwieriger.

Als Gerhard Steger seinen Dienst antrat, schrieb man das Jahr       1981. Seither hat er unter elf Finanzministern gearbeitet (Foto: Heribert Corn)

Als Gerhard Steger seinen Dienst antrat, schrieb man das Jahr
1981. Seither hat er unter elf Finanzministern gearbeitet. Jetzt wechselt er zum Rechnungshof (Foto: Heribert Corn)

Als Sie Ihren Dienst antraten, schrieb man das Jahr 1981. Der Finanzminister war Herbert Salcher von der SPÖ. Wie hat sich die Arbeit im Ministerium in den vergangenen drei Jahrzehnten verändert?

Steger: Alles ist viel schneller geworden, zum Beispiel die Entscheidungsabläufe: Früher hat man bei einem Problem Akten zwischen Abteilungen hin und her geschickt, um schriftlich Positionen auszutauschen. Heute setzt man sich an einen Tisch, schaut alles durch, trifft sich vielleicht am nächsten Tag wieder. Dazu kommt die ganze IT, die die Geschwindigkeit weiter antreibt. Auch der Problemdruck ist größer geworden, das hängt mit der Globalisierung zusammen. Die Bedeutung der Finanzmärkte ist eine deutlich gewichtigere als in den frühen 80er-Jahren. Kurz: Alles ist globalisierter, schneller, herausfordernder.

Im Jahr 2000 ging das Finanzministerium nach drei Jahrzehnten von der SPÖ zur ÖVP – wenn man von einem kurzen FPÖ-Intermezzo unter Karl-Heinz Grasser absieht. War mit diesem Parteiwechsel auch ein Kulturwandel verbunden?

Steger: Der Kulturwandel hängt weniger mit der Farbe zusammen als mit veränderten Umständen. Globalisierung und technische Entwicklung beeinflussen die Kultur viel mehr als Rot oder Schwarz. Dazu kommt der individuelle Einfluss der Minister. Es ist eine Frage genereller ökonomischer und gesellschaftlicher Entwicklungen verbunden mit individuellen Komponenten.

Sind die Hierarchien flacher als früher?


Steger:
Ja, absolut.

Ist Fehlervermeidung deshalb leichter möglich?

Steger: (zögert) Schwer zu sagen. Weil alles so viel schneller ist, steigt unter Umständen auch die Fehleranfälligkeit. Andererseits, wenn man zu langsam ist, vergisst man möglicherweise Dinge, die am Anfang wichtig waren, oder versäumt nötige Weichenstellungen.

Was waren die wichtigsten Etappen des Kulturwandels im Finanzministerium?

Steger: Eine sensationelle Zäsur war der EU-Beitritt. Man muss sich vorstellen, dass früher die älteren Kader in den Ministerien ja meist kein ausreichendes Englisch konnten. Man war damals nicht in der Lage, ein englischsprachiges Dokument zu lesen und daraus Schlussfolgerungen zu ziehen. Das hat in den 90er-Jahren für junge Mitarbeiter Chancen eröffnet, die vorher undenkbar waren. Damals gab es überhaupt kulturmäßig große Umbrüche. Die EU hat dazu geführt, dass die Leute über den Tellerrand hinausblicken müssen.

Viele kritisieren, nicht nur beim Finanzministerium, dass die Kabinette viel Einfluss gewonnen haben, also die politischen Stäbe der Minister. Wie läuft das Zusammenspiel zwischen Ministerkabinett und Beamtenschaft?

Steger: Es gibt durchaus den Trend, dass Kabinette wichtiger und quantitativ umfangreicher werden. Aber es ist kein Naturgesetz, das daraus folgt. Es kommt eher darauf an, wie sich das Verhältnis einspielt und wie die Beamtenschaft damit umgeht. Sie darf sich nicht zurückziehen, sondern muss mit Selbstbewusstsein auftreten.

Gibt es aufreibende Konkurrenzkämpfe zwischen Kabinett und Beamten?

Steger: Nein, das wäre völlig überzeichnet – wobei ich natürlich nur die Situation im Finanzministerium bewerten kann. Aus den veränderten Verhältnissen ergeben sich eher Fragen wie: Gibt es noch einen direkten Kontakt zwischen Minister und Beamtenschaft? Welche Rolle spielt das Kabinett dazwischen? Ich habe da ganz unterschiedliche Erfahrungen unter verschiedenen Ministern gemacht.

Wirtschaftskammerpräsident Christoph Leitl nannte Spindelegger kürzlich einen „Gefangenen seiner Beamten“. Damit hat er wohl auch Sie gemeint. Wie viel Macht haben Sie, Herr Steger?

Steger: Ich habe so viel Gestaltungsmöglichkeit, wie die Ressortleitung mir einräumt. Würden meine Ratschläge nicht berücksichtigt, könnte ich zwar viel Papier produzieren. Es hätte aber keine Wirkung. Nur ein Zusammenspiel zwischen Politik und Verwaltung kann erfolgreich sein.

Sie gelten als ein vehementer Kritiker des staatlichen Schuldenmachens. Nun steigen in Österreich die Staatsschulden ständig. Im Jahr 1990 waren es 56 Prozent des BIP, heute sind es 75. Wo gibt der Staat zu viel Geld aus?

Steger: Ich denke mir viel zu dieser Frage. Aber wenn ich das hier darlege, dann würde ich genau jene Rollenverteilung zwischen Verwaltung und Politik missachten, auf die ich Wert lege: Die Beamtenschaft präsentiert Optionen, die Politik entscheidet. Am 29. April sollen das Budget für die Jahre 2014 und 2015 sowie der Bundesfinanzrahmen bis 2018 vorgelegt werden. Warten wir, was auf den Tisch kommt.

Sie sagen, Schuldenmachen sei unsozial und schwäche den Staat. Aber soll der Staat nicht Schulden machen, wenn die wirtschaftliche Lage schlecht ist? Österreichs Investitionen gegen die Jugendarbeitslosigkeit in der Krise zum Beispiel wurden international gelobt.

Steger: Ich bin Keynesianer. Ich bin dafür, dass man in wirtschaftlich schwachen Zeiten die „automatischen Stabilisatoren“ des Staates wirken lässt, wie das im Fachchinesisch heißt. Der Staat muss seinen Beitrag zur Konjunkturstabilisierung leisten. Es wird nur meist die zweite Seite der Medaille vergessen: dass man in guten Zeiten umso bessere Budgetergebnisse braucht, um sich in schlechten Zeiten den Spielraum leisten zu können. Und genau das passiert bei uns nicht ausreichend. Wir müssen nachhaltiger sanieren. Wir haben unseren Keynes nicht gut gelesen.

Wie können wir unseren Keynes besser anwenden?

Steger: Dazu haben wir im neuen Haushaltsrecht ein interessantes Element: Ungefähr ein Viertel unserer Auszahlungsobergrenzen ist nicht fix geregelt, sondern mit einem Indikator, einem Parameter versehen. Die Grenzen sind also variabel, je nachdem, wie sich die Situation im jeweiligen Bereich darstellt.

Was heißt das?

Steger: Bei der Arbeitslosigkeit zum Beispiel kann man mehr Geld ausgeben als im Budget vorgesehen, wenn es mehr Arbeitslose gibt. Man muss dafür nicht im Parlament neue Entscheidungen einholen. Es wirken also die „automatischen Stabilisatoren“, ganz im Sinne Keynes’. In guten Zeiten hingegen, wenn man nicht so viele Mittel, wie budgetiert, braucht, darf man das Überzählige nicht einfach für irgendetwas ausgeben. Man muss es einsparen und zur Sanierung der Staatsfinanzen beitragen. Dieses System wirkt sozusagen mechanisch – nicht nur beim Arbeitsmarkt, sondern auch beispielsweise bei den Bundeszuschüssen zur Pensionsversicherung. Wir haben also versucht, in einer intelligenten Weise antizyklische Vorgangsweisen einzuführen.

Ist diese Mechanisierung nicht unflexibel? Was wenn sich die Rahmenbedingungen ändern und die Mechanismen nicht mehr passen – aber man muss sie weiterhin anwenden, weil man sie nun einmal implementiert hat?

Steger: Dieses System ist im Gegenteil hochflexibel, weil es auf unterschiedliche Situationen entsprechend Antworten gibt – nämlich jene, die adäquat sind.

Kernpunkt der Lehre des britischen Ökonomen John Maynard Keynes       (1883 bis 1946) war, dass der Staat in wirtschaftlich       schlechten Zeiten investieren und Geld ausgeben muss. Auf diese       Art gleicht er das Schwächeln der Privatwirtschaft aus (Wikipedia)

Kernpunkt der Lehre des britischen Ökonomen John Maynard Keynes
(1883 bis 1946) war, dass der Staat in wirtschaftlich
schlechten Zeiten investieren und Geld ausgeben muss. Auf diese
Art gleicht er das Schwächeln der Privatwirtschaft aus (Wikipedia)

Eine ähnliche Automatik bei den Ausgaben hat die EU auch auf europäischer Ebene eingeführt, zum Beispiel mit der Festlegung von Schuldenobergrenzen im Stabilitätspakt. Kritiker sagen, dass man Budgetpolitik auf diese Weise der demokratischen Kontrolle entreißt.

Steger: Was die Haushaltsreform in Österreich betrifft, stimmt das absolut nicht. Das Parlament hat ja die Entscheidung getroffen, antizyklisch vorzugehen. Und auf europäischer Ebene wurden die Regeln des Stabilitätspakts im Rat beschlossen, von demokratisch legitimierten Ministern oder Regierungschefs.

Ist das Finanzministerium heute weniger autonom als vor zehn Jahren? Wird es zum Exekutor von Entscheidungen, die Technokraten in Brüssel treffen?

Steger: Wir haben zweifellos Entscheidungsspielraum verloren. Aber ich sehe das als notwendig an und nicht als bedauerlich. Eine gemeinsame Politik in Europa braucht eben auch eine aufeinander abgestimmte Budgetpolitik.

Die EU gibt Österreich rechtlich verbindlich vor, dass der Haushalt 2015 ausgeglichen sein muss und spätestens ab 2017 die Staatsschuldenquote sinken muss. Wird Österreich diese Ziele erreichen?

Steger: Wir müssen fairerweise abwarten, wie Budget und Bundesfinanzrahmen aussehen werden, welche die Regierung im April dem Nationalrat vorlegt. Ich will dem nicht vorgreifen und Orakel spielen.

RAND-INFOS:

Zur Person
Gerhard Steger wurde 1957 in Wiener Neustadt geboren. Das SPÖ-Mitglied kam über die „Arbeitsgemeinschaft Christentum und Sozialismus“ 1981 als Referent ins Finanzministerium. 1997 stieg er zum Leiter der Budgetsektion auf. Steger gilt als eine Instanz, die den 70-Milliarden-Haushalt Österreichs bis ins Detail kennt. In seiner Freizeit spielt er Gitarre und Saxophon

Stabilitätspakt
Mit dieser Vereinbarung antwortete die EU 2011 auf die krisenbedingt erhöhten Staatsschulden. Es sind umstrittene Maßnahmen, weil sie Staaten auch in wirtschaftlich schlechten Zeiten zur Sparpolitik zwingen.
Österreich beispielsweise muss ab 2015 ein ausgeglichenes Staatsbudget vorweisen. Dazu muss die Staatsschuldenquote langfristig auf 60 Prozent des BIP sinken. Der Abbau soll jedes Jahr ein Zwanzigstel voranschreiten. Er muss 2015 beginnen, sollten die Budgetziele in diesem Jahr nicht erreicht werden. Werden sie erreicht, beginnt der Abbau erst 2017

Das neue Haushaltsrecht
In den Jahren 2009 und 2013 verpasste sich Österreich eine Reform seines Haushaltsrechts. Kernpunkte sind eine mehrjährige Finanzplanung, die Möglichkeit der Bildung von Rücklagen und eine so genannte „Wirkungssteuerung“ für mehr Transparenz

Gerhard Steger arbeitete unter folgenden Finanzministern:
Herbert Salcher (1981-1984, SPÖ)
Franz Vranitzky (1984-1986, SPÖ)
Ferdinand Lacina (1986-1995, SPÖ)
Andreas Staribacher (1995-1996, SPÖ)
Viktor Klima (1996-1997, SPÖ)
Rudolf Edlinger (1997-2000, SPÖ)
Karl-Heinz Grasser (2000-2007, FPÖ, ÖVP)
Wilhelm Molterer (2007-2008, ÖVP)
Josef Pröll (2008-2011, ÖVP)
Maria Fekter (2011-2013, ÖVP)
Michael Spindelegger (seit 2013, ÖVP)

Ein Kommentar

Eingeordnet unter Behörden, Wirtschaft

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