Paragraf 16, Absatz 1

Aus dem FALTER 9/2014

Ein Rechnungshof-Beamter entdeckt ein Gesetz, das Österreich transparenter machen könnte. Warum wendet es niemand an?

Bericht: Joseph Gepp
Foto: Heribert Corn

Langsam, sagt Michael Bernt, schlage sich die Sache auf seine Gesundheit. Da gibt es dieses Gesetz. Seit Jahren schon befasst sich der studierte Jurist damit; auch an der Wiener Wirtschaftsuni hat er darüber gearbeitet. Dieses Gesetz, sagt Bernt, könnte Österreich stabiler und berechenbarer machen. Es könnte Risiken minimieren und finanzielle Katastrophen verhindern helfen. Solche wie etwa die Causa Hypo Alpe Adria oder den Salzburger Finanzskandal. Allerdings: Das Gesetz wird nicht angewandt.

Bernt, 51 Jahre, gebürtiger Salzburger, arbeitet im Zivilberuf als Prüfer beim Rechnungshof, der Kontrollbehörde des Bundes. Mit dem Falter jedoch spricht er als Staatsbürger und Rechtswissenschaftler, wie er betont. Bernt ist einer, der das heimische Rechtssystem kennt – und auf Besonderheiten hinweisen will.

Konkret geht es um einen Paragrafen, der fade klingt und doch Sprengkraft in sich birgt: Paragraf 16, Absatz 1 im Finanzverfassungsgesetz aus dem Jahr 1948.

Der Finanzminister, steht da, könne, gemeinsam mit dem Rechnungshof, „Form und Gliederung der Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Gebietskörperschaften insoweit regeln, als dies zur Vereinheitlichung erforderlich ist“. Zudem könne der Minister „Auskünfte über die Finanzwirtschaft“ der Länder verlangen.

Michael Bernt hat in der österreichischen Verfassung ein Gesetz entdeckt, das ihn beschäftigt - weil es einfach nicht angewendet wird (Foto: Heribert Corn)

Michael Bernt hat in der österreichischen Verfassung ein Gesetz entdeckt, das ihn beschäftigt – weil es einfach nicht angewendet wird (Foto: Heribert Corn)

Mit anderen Worten: Der Bund darf wesentliche Teile der Buchhaltung der Länder und Gemeinden kontrollieren. Er darf vorschreiben, wie sie auszusehen haben. Er darf Informationen einholen. „Doch all diese Möglichkeiten vernachlässigt er“, sagt Bernt. „Ich sehe darin eine steigende Gefahr für die finanzielle Sicherheit des Staates.“

Der Hintergrund: In den vergangenen Jahren haben sich in Österreichs Länderfinanzen große Gefahren offenbart. Im Gegensatz zum – vergleichsweise transparenten – Haushalt des Bundes gelten sie als Hort von Uneinheitlichkeit und Instabilität. Immer wieder beklagen dies Rechnungshof und Staatsschuldenausschuss. Zum Beispiel wenn es um nicht erfasste Ausgliederungen der Länder geht. Oder um die mangelnde Vergleichbarkeit der Länderbudgets.

Die bei weitem schlimmste Folge zeitigte die Intransparenz bislang in Jörg Haiders Kärnten. Dort galt es jahrelang als Geheimnis, dass das Land mit bis zu 22 Milliarden Euro für die einstige Landesbank Hypo haftete. Nicht einmal Landtagsabgeordnete erfuhren davon. In den Haushaltsplänen schienen die Haftungen nicht auf.

Kärnten jedoch ist kein Einzelfall unter den Bundesländern, was intransparente Budgets und hohe Haftungen betrifft: Vorarlberg zum Beispiel haftet für landeseigene Banken und Firmenbeteiligungen mit einer Summe, die das Landesbudget dreimal übersteigt. Beim Burgenland ist es das Doppelte. In Salzburg offenbarte der Finanzskandal 2012 eine anachronistische und undurchsichtige Finanzverwaltung, die in krasser Weise Missbrauch zuließ.

Derartige Haftungen und Spekulationsgeschäfte der Länder ließen sich zwar nicht verbieten, würde der Bund mithilfe des Paragrafen 16 durchgreifen. Aber zumindest hätte die Republik umfassenden Einblick in die Länderfinanzen und könnte ein modernes Haushaltsrecht vorschreiben. Laut Bernt ließe sich „weitgehende Transparenz“ herstellen. Und dies nicht etwa durch ein langwieriges Gesetzesverfahren, sondern „mit einem Federstrich“ – indem der Finanzminister mit dem Rechnungshofpräsidenten eine taugliche Verordnung erlässt.

Dennoch wollen sich Österreichs Landesfürsten
traditionell nichts dreinreden lassen – und ließen sich dies vor Jahrzehnten auch schriftlich geben: Im Jahr 1974 schlossen Bund, Länder und Gemeinden die sogenannte „Heiligenbluter Vereinbarung“. Darin verspricht der Bund, den Paragrafen 16 nur einvernehmlich mit Ländern und Gemeinden anzuwenden. Alle Verordnungsänderungen brauchen seither die Zustimmung von Ländern und Gemeinden. Die Republik Österreich agiert also föderalistischer, als es ihre Verfassung vorsieht. Allerdings: „Die Heiligenbluter Vereinbarung ist ein rein politisches Dokument“, sagt Bernt. „Sie hat keinerlei Rechtsgültigkeit.“

Stimmt das alles auch? Der Falter hat zwei renommierte Verfassungsjuristen von der Universität Wien um ihre Einschätzung gebeten. Heinz Mayer und Bernd-Christian Funk bestätigen beide im Wesentlichen, was Bernt sagt. Einen „Kniefall des Bundes vor den Ländern“ nennt Mayer die Heiligenbluter Vereinbarung. Funk spricht von einem „Versäumnis und Fehler“, dass sie nicht längst außer Kraft gesetzt worden sei. Im Übrigen müsste der Bund die Vereinbarung gar nicht erst kompliziert aufkündigen. Da sie ja keine Rechtsgültigkeit hat, bräuchte man sie nur einfach nicht mehr anzuwenden.

Und was sagt die Regierung zu all dem? Zwar haben sich SPÖ-Kanzler Werner Faymann und ÖVP-Vize Michael Spindelegger noch für dieses Jahr vorgenommen, die Länderfinanzen einheitlich zu gestalten. Laut Regierungsprogramm soll eine „getreue, vollständige und einheitliche Darstellung der finanziellen Lage“ der Länder und Gemeinden geschaffen werden. Allerdings: Bei der Reform sollen die Länder „intensiv eingebunden“ werden. Heißt: keine Spur von einem Alleingang des Bundes – auch wenn dies gesetzlich möglich wäre.

Immerhin haben nun die oppositionellen Neos angesichts des Hypo-Fiaskos den Paragrafen 16 für sich entdeckt. „Der Finanzminister soll endlich seine rechtlichen Möglichkeiten wahrnehmen“, fordert Neos-Parlamentsabgeordneter Rainer Hable. „Er soll ein modernes Rechnungswesen für die Länder vorschreiben. Jeder Kenner des österreichischen Systems weiß, dass sich die Landeshauptleute niemals freiwillig in die Karten schauen lassen werden.“

Am Dienstag nach Falter-Redaktionsschluss wollen die Neos deshalb einen Antrag im Nationalrat stellen. Darin fordern sie eine „vereinheitlichte Rechnungslegung“ der Länder auf Basis des Paragrafen 16. Wie die Abstimmung ausgehen wird, das kann man sich wohl bereits jetzt vorstellen.

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Eingeordnet unter Behörden, Wirtschaft

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