Kleines Glück und großer Einfluss: wie in Österreich ein Gesetz entsteht

Aus dem Falter 13/2011

Wie konkret funktioniert Lobbying in Österreich? Die Geschichte der „Lex Novomatic“ zeigt es

Rekonstruktion: Joseph Gepp

Diese Geschichte beginnt vor drei Jahren am Boulevard Konrad Adenauer in Luxemburg, wo ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes die Republik Österreich zu einer Reform des Glücksspielgesetzes zwingt. Sie endet täglich in Wien, zum Beispiel am Wallensteinplatz oder der Simmeringer Hauptstraße, wenn Jugendliche mit Glitzershirts und gegelten Haaren ihr Geld in Automaten schieben. Die Geschichte handelt von einem Dokument, das 24 Seiten lang ist und sperrig bis zur Unverständlichkeit. „GspG-Novelle“ heißt es in der Fachsprache. Den ersten Satz versteht man noch: „Der Nationalrat hat beschlossen.“

„Lex Novomatic“ nennen Kritiker, auch im Falter, das neue Glücksspielgesetz vom Vorjahr. Es sei, so der Vorwurf, ganz und gar auf die Bedürfnisse eines niederösterreichischen Glücksspielkonzerns mit weltweitem Absatzmarkt und einflussreichen Freunden zugeschnitten: der Novomatic-Gruppe. Ein Lehrbeispiel für erfolgreiches Lobbying soll es sein, ein Kniefall der verantwortlichen Politiker, möglich geworden durch ein Bündnis undurchschaubarer Landespolitik mit einem Konzern, dem zur Erreichung seiner Ziele viele Mittel recht sind.

Die neue Konzessionsvergabe für Casinos, die Zutrittsrechte, die Voraussetzungen für die Aufstellung der Automaten – all das wirkt wie geschaffen für den Gumpoldskirchner Weltkonzern. 36.000 Euro kann man nun in einer Stunde verspielen, zuvor waren es, auch wenn viel herumgetrickst wurde, nur 900. Dass das Lobbying hocherfolgreich war, räumt laut Standard sogar Novomatic-Chef Franz Wohlfahrt selbst ein. „Modernisiert“ worden sei die antiquierte heimische Rechtslage auch als Resultat intensiver „Überzeugungsarbeit“, sagte er kürzlich. Denn „steter Tropfen höhlt den Stein“.

Wie, wenn nicht am Beispiel Glücksspiel, ließe sich also darstellen, wie Lobbying ganz konkret funktioniert und wie es sich auf den Gesetzestext, das Wirtschaftsleben und schließlich auch auf das Straßenbild auswirkt.

Oktober 2008, Luxemburg. Zwei Casinobetreiber klagen beim Europäischen Gerichtshof, weil das österreichische Glücksspielmonopol und die Bevorzugung der staatlichen Casinos Austria ihrer Ansicht nach der europäischen Niederlassungsfreiheit widerspreche. Schon im alten Rom erlaubte die Obrigkeit das Würfelspiel nur an den Saturnalien, Festen zu Ehren Saturns. Stets hat der Staat das Spiel beschränkt, weil es viele Menschen schnell in die Armut treiben kann. Nun allerdings widerspricht dies einem Grundprinzip des vereinten Europa, wonach die Marktteilnehmer aller Mitgliedsländer gleichberechtigt sind. Die Richter geben der Klage statt.

Europäischer Gerichtshof, Luxemburg (Wikipedia)

Im Finanzministerium in der Hinteren Zollamtsstraße in Wien arbeitet man zu dieser Zeit schon bald ein Jahr an einer Neufassung des alten Gesetzes von 1962. Denn nicht nur der Konflikt mit der EU bahnt sich an. Auch „neue Medien, modernste Technik und Elektronik und vermehrt grenzüberschreitende Aktivitäten“ hätten neue Regeln überfällig gemacht, heißt es im Beiblatt zum Gesetz. Glücksspiel, das ist nicht mehr nur der Roulettetisch im Staatscasino, an dem ein distinguierter Croupier zehntausende Euro hin und her schiebt. Es ist genauso das Tankstellencasino hinter der slowakischen Grenze, es sind die blinkenden Automatenreihen im Novomatic-Kaffeehaus im Prater oder die WM-Wette im Internet. Für das „kleine Glücksspiel“ am Automaten braucht es heute keine Jetons und keinen Smoking mehr. Es spricht oft arme Leute an, meist jung, arbeitslos und mit Migrationshintergrund.

Finanzministerium, Hintere Zollamtsstraße, Wien (BIG)

Knapp ein Jahr tüfteln Beamte und Referenten, damals noch unter Finanzminister Wilhelm Molterer, am Gesetzestext. Danach wird der fertige Entwurf an alle möglichen betroffenen Stellen geschickt, die ihn bewerten. Dieses staatlich moderierte Lobbying lässt sich auf der Homepage des Parlaments nachlesen. Von der Novomatic über den Verein Spielsuchthilfe bis zum Gemeindebund listen alle Instanzen auf, was sie vom Entwurf halten – es sind Stellungnahmen, die danach mehr oder weniger in die Endfassung einfließen.

So weit, so transparent und verfassungskonform. Nach eineinhalb Jahren, am 13. April 2010, segnet der diensttägliche Ministerrat im Bundeskanzleramt den fertigen Gesetzesentwurf ab. Am Tag darauf, 14. April, geht er an den Nationalrat. Dort befasst sich zwei Monate lang der 26-köpfige Finanzausschuss mit ihm. Danach, am 16. Juni 2010, beschließt der Nationalrat mit den Stimmen von SPÖ, ÖVP, FPÖ und BZÖ das neue Glücksspielgesetz. Nur die Grünen sind dagegen.

Parlament, Ringstraße, Wien (Wikipedia)

Über 90 Prozent der Gesetze in Österreich gehen einen solchen Weg. Sie sind Regierungsvorlagen. Die Texte entstehen in zuständigen Ministerien, werden im Ministerrat abgesegnet und im Parlament abgenickt, zumeist und zumindest von den Koalitionsparteien SPÖ und ÖVP.

Doch wo in diesem Prozess konnte Novomatic so erfolgreich auf den Gesetzestext einwirken, dass der Chef öffentlich von gelungener „Überzeugungsarbeit“ spricht? Wie konnte das Unternehmen derart erfolgreich für seine Interessen lobbyieren?

Der Konzern selbst antwortet auf Falter-Anfrage nur, dass man „transparent für die Anliegen des Unternehmens eingetreten“ sei. Auch haben – darauf lassen wenigstens alle zugänglichen Dokumente schließen – nicht die Richter in Luxemburg, die Gesetzesautoren im Finanzministerium oder die Nationalräte im Parlament in wichtigen Punkten etwaigen Konzerninteressen nachgegeben. Der Druck kam stattdessen aus einer anderen Richtung: Es waren die Bundesländer, die alle bedeutsamen Inhalte im Gesetz durchsetzten.

Die Länder heben Glücksspielsteuern ein und können im Rahmen des bundesweiten Gesetzes ihrer eigenen Landesglücksspielgesetze erlassen. Im niederösterreichischen Industrieviertel sorgt zudem die Zentrale von Novomatic für 2750 Arbeitsplätze. Das Lobbying setzte also bei einer großen Schwachstelle im grundsätzlich transparenten Gesetzgebungsprozess an: beim föderalistischen Kompetenzwirrwarr zwischen Bund und Ländern.

Zum Beispiel die Verzwanzigfachung des Höchsteinsatzes, eine der meistkritisierten Passagen im Gesetz. Zehn Euro statt bisher 50 Cent darf man nun pro Automatenspiel setzen – entsprechend höher ist der Gewinn oder der Verlust. Wie kamen die Gesetzesautoren im Finanzministerium auf diese Zahl?, fragte der Falter. Antwort: „Der Höchsteinsatz soll den Ländern eine Bandbreite geben, innerhalb derer sie Automatenglücksspiel zulassen wollen. Hier war die Ausgangslage zwischen den Ländern einfach sehr unterschiedlich.“ Im Klartext: Für das Ministerium galt der eigene Wille weniger, als einen Kompromiss zwischen den Bundesländern zu erzielen.

Nicht anders gestaltete sich später die zweimonatige Arbeit im Finanzausschuss des Parlaments. Große Veränderungen waren den Abgeordneten nicht mehr möglich, räumt ein Parlamentarier ein, der nicht genannt werden will. Am Ende konnte der Ausschuss immerhin einige Kleinigkeiten für den Spielerschutz durchsetzen. Ohne Zustimmung der Länder ging für die gewählten Volksvertreter gar nichts. Drei der 26 Mitglieder hielten jeweils den Kontakt mit Wien, Sankt Pölten und Graz, den für das Automatengeschäft relevanten Landeshauptstädten. Um jede kleine Verschärfung, etwa wie genau die Entfernung zwischen Spielautomaten zu berechnen sei, wurde erbittert gestritten.

Zusätzlich, erzählt der Parlamentarier, kamen Novomatic-Bosse mit ihren Anliegen auch persönlich zu Nationalräten. Oder sie schickten ihre Lobbyisten vor: Einer davon, Grasser-Freund Walter Meischberger, erhielt für sein Lobbying stolze 450.000 Euro von Novomatic, wie Meischberger selbst 2010 dem Falter sagte. Aber solcherlei Tätigkeit war nur Feinarbeit. Die grobe hatte der Konzern lange zuvor auf Landesebene erledigt.

Novomatic-Zentrale, Gumpoldskirchen, Niederösterreich (Wikipedia)

Wie die Einflussnahme in den Ländern vonstatten geht, darüber kann großteils nur gemutmaßt werden. Hier gestalten sich Abläufe weniger transparent als im Bund. Und wie üblich bei undurchschaubaren Entscheidungen blühen die Theorien. Von gekauften Politikern und konspirativen Treffen in Prater-Casinos und Wiener Wettcafé-Séparées will etwa der grüne Aufdecker Peter Pilz gehört haben. Dazu kommt ein harscher juristischer Umgang der Novomatic mit Kritikern und Kultursponsoring, das ebenso üppig ausfällt wie Medieninserate. Ex-SPÖ-Minister Karl Schlögl und ÖVP-EU-Kommissar Johannes Hahn, der von 1997 bis 2003 sogar Vorstand war, stehen oder standen außerdem auf der Gehaltsliste des Automatenkonzerns.

Das Ergebnis der Intransparenz sind bis zu vier Prozent der Österreicher, die Studien als spielsuchtgefährdet bezeichnen. Die Folge sind Straßenzüge in der Brigittenau oder Simmering, deren letzte Geschäftsinhaber sich immer mehr von Spielhöllen eingekesselt wähnen. Sie sind die Opfer eines Systems, in das Transparenz und Nachvollziehbarkeit erst dann einziehen, wenn die wichtigen Entscheidungen schon getroffen sind.


Der Weg eines Gesetzes

1.
2008: Casinobetreiber klagen gegen das Glücksspielmonopol in
Österreich. Es verstoße gegen das EU-Prinzip der
Niederlassungsfreiheit. Der Europäische Gerichtshof beschließt
daraufhin, dass das österreichische Gesetz reformiert werden
muss

2.
2008: Ein knappes Jahr arbeiten Beamte im Finanzministerium an
der Rohfassung des neuen Glücksspielgesetzes. Wesentlichen
Einfluss darauf nehmen die Bundesländer, die Glücksspielsteuern
kassieren und um Arbeitsplätze fürchten

3.
2008: Etliche Betroffene vom Verein Spielsuchthilfe bis zum
Gemeindebund geben Stellungnahmen zum Gesetzesentwurf ab. Sie
werden mehr oder weniger in das Gesetz eingearbeitet. Danach
wird der fertige Entwurf im Ministerrat beschlossen und ans
Parlament weitergereicht

4.
2010: Der 26-köpfige Finanzausschuss des Parlaments berät über
den Entwurf. Einige Kleinigkeiten werden in Abstimmung mit den
Bundesländern entschärft. Im Großen und Ganzen bleibt er aber
unverändert. Die wichtigsten Eckpunkte stehen längst fest

5.
Im Juni 2010 wird das neue Glücksspielgesetz im Nationalrat
beschlossen. SPÖ, ÖVP, BZÖ und FPÖ stimmen dafür. Nur die
Grünen sind dagegen und üben scharfe Kritik.
Im August tritt das Regelwerk, als Bundesgesetzblatt
öffentlich gemacht, in Kraft

6.
36.000 Euro kann man laut dem Gesetz in der Stunde verspielen.
Kritiker beklagen devastierte Straßenzüge und hohe soziale
Folgekosten, zum Beispiel für Suchttherapien und
Polizeieinsätze gegen Beschaffungskriminalität. Viele sehen das
Gesetz als Lobbying-Erfolg der Glücksspielindustrie

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Ein Kommentar

Eingeordnet unter Allgemein, Das Rote Wien

Eine Antwort zu “Kleines Glück und großer Einfluss: wie in Österreich ein Gesetz entsteht

  1. Gute Beschreibung der Realität eines Gesetzgebungsverfahrens!

    Bleibt die Grundsatzfrage, die für alle „anrüchigen Sachen“ (Glücksspiel, Prostitution, Alkohol, Tabak, sonstige Drogen) gilt: Wo beginnt die Notwendigkeit der Regulierung? Würden sich die Menschen wirklich reihenweise die Köpfe einschlagen oder Haus und Hof verspielen, wenn jeder Wirt in seinem Hinterzimmer einen Pokertisch aufstellen dürfte? Würde halb Österreich eingeraucht herumtorkeln, wenn man die Joints in der Trafik kaufen könnte? Würde wie wild fremdgeschnackselt, und wäre die öffentliche Moral beim Teufel, wenn Sexworker/innen ihre Dienste überall anbieten und ihre Entlohnung einklagen könnten?

    Wieviel staatlichen Paternalismus brauchen wir, unabhängig von der Frage, ob den Profit jetzt eine ehrliche Hure oder ein sinistrer Glücksspielkonzern einsteckt?

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