Warnschuss

Aus profil 27/2016

Ein internes Protokoll zeigt: Der Widerstand der EU-Mitglieder gegen Juncker im Fall CETA kam keineswegs überraschend.

Von Joseph Gepp

Jean-Claude Juncker wirkte überrascht und verärgert. Vergangenen Mittwoch hatte er den EU-Regierungschefs vorgeschlagen, das CETA-Abkommen als reines EU-Abkommen zu behandeln (siehe große Geschichte hier), ohne Einbindung der nationalen Parlamente. Danach hagelte es Kritik am Kommissionspräsidenten. Er verstehe die „absurde“ Aufregung nicht, so Juncker. Und mit Blick auf die besonders scharfe Kritik aus Österreich sagte er: „Hören Sie mit dem österreichischen Klamauk auf!“

Dabei hätte Juncker vom Widerstand nicht überrascht sein müssen. Im Gegenteil: Damit war zu rechnen, wie ein internes Sitzungsprotokoll aus dem Rat der EU-Handelsminister vom 13. Mai 2016 nahelegt, welches profil exklusiv vorliegt.

Es zeigt: Bereits Mitte Mai positionierten sich die Regierungen eindeutig und geschlossen gegen CETA als ausschließlichen EU-Vertrag. „Alle MS (Mitgliedsstaaten, Anm.) betonten die Einschätzung von CETA als gemischtes Abkommen“, heißt es im Protokoll. Der juristische Dienst des Rates („JDR“) weist darauf hin: „Wenn nun die EK (Kommission, Anm.) einen Vorschlag mit ausschließlicher Zuständigkeit (‚EU-only‘) vorlegen wolle, so sei festzuhalten, dass die EK dafür kein Mandat hätte.“ Zur Erklärung: Im ursprünglichen Auftrag, den die Staaten der Kommission zum Verhandeln von CETA erteilten, war auch von einem gemischten Abkommen die Rede.

Schließlich warnt Deutschland genau vor jener Aufregung, zu der sich der Konflikt zuletzt tatsächlich hochgeschaukelt hat: Bei einem nicht-gemischten Abkommen „entstünde der Eindruck, dass CETA durchgepeitscht werden solle. Das hätte weit reichende Konsequenzen, größere Abkommen wären dann nicht mehr durchsetzbar. Daher sei vor einem solchen Weg zu warnen.“ Nachsatz: Um derlei Probleme zu vermeiden, sollen Mitgliedsstaaten und Kommission „eine gemeinsame Sichtweise entwickeln“, bevor die Kommission im Juni ihren Vorschlag vorlegt.

Das ist nicht geschehen. gepp

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Zwist, Zank et CETAra

Aus profil 27/2016

Nur wenige Tage nach der Brexit-Abstimmung gibt es neuen Zündstoff um die EU. Beim Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada sollen die nationalen Parlamente nicht mitreden dürfen, meint Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker. Kritiker toben, vor allem in Österreich. Wer hat recht?

Von Joseph Gepp und Christina Hiptmayr

CETA, was ist das überhaupt?

Ein Handelsabkommen zwischen der EU und Kanada. Es soll kommendes Jahr in Kraft treten. Das CETA-Vertragswerk umfasst 1598 Seiten, die derzeit nur in sperrigem Fachenglisch vorliegen. Die Abkürzung steht für „Comprehensive Economic and Trade Agreement“, zu Deutsch etwa „Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen“. Womit wir auch schon bei der Kritik an dem Abkommen wären.

Nämlich?

Der Begriff „umfassend“ zeigt, dass CETA sich von früheren Abkommen unterscheidet. Einst waren solche Handelsabkommen relativ einfach gestrickt. Es ging vorrangig darum, Zölle abzubauen und den Handel zwischen zwei Staaten zu erleichtern. Das soll den Wettbewerb fördern, Waren verbilligen, die Wirtschaft zum Florieren bringen. Nun aber verhandelt die EU sogenannte „Abkommen neuer Generation“. Darin geht es nicht mehr nur um Zollabbau, sondern um weiter gehende Maßnahmen: die Stärkung von Investorenrechten etwa. Oder die Abstimmung von Regulierungen in den Partnerstaaten. Das neben CETA bekannteste und umstrittenste dieser Abkommen neuer Generation ist TTIP, die mit den USA auszuhandelnde „Transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft“.

Und was soll an diesen Abkommen so schlimm sein?

Kritiker stoßen sich zum einen an den internationalen Schiedsgerichten. Damit wird ausländischen Unternehmen das Recht eingeräumt, gegen staatliche Maßnahmen zu klagen, die ihre Profite schmälern könnten – und zwar vor Institutionen, die außerhalb der Gerichtsbarkeit des jeweiligen Landes liegen.

Zum anderen ist die geplante „gemeinsame Stelle für die Koordinierung von Regulierung“ ein Knackpunkt. Ihre Aufgaben sind zwar noch nicht genau festgelegt. Es wird jedoch befürchtet, dass Kanada – sofern seine Handelsinteressen davon betroffen sind – künftig bei der Entstehung neuer Gesetze in der EU mitreden kann. Kritiker fürchten außerdem einen Privatisierungsdruck auf Einrichtungen der öffentlichen Versorgung wie Gesundheitswesen oder Wasserwerke. Denn CETA sieht eine weit reichende Liberalisierung vor. Dabei gilt noch dazu der Negativlistenansatz.

Das bedeutet: Sämtliche Regeln des Abkommens – vom Investorenschutz bis zum Privatisierungsgebot – gelten für alle Wirtschaftsbereiche, die nicht ausdrücklich davon ausgenommen sind. Dazu zählen auch solche, die in Europa durch die öffentliche Hand geregelt werden. Und nicht zuletzt wird befürchtet, dass durch die Abkommen die europäische Landwirtschaft enormen Schaden nehmen könnte.

Bietet CETA denn auch Vorteile?

Durchaus, sagen die Befürworter. Laut EU-Kommission würden „mehr als 99 Prozent“ der Zölle fallen. Europäische Unternehmen könnten sich dadurch pro Jahr rund 500 Millionen Euro ersparen. Normen, Vorschriften und Berufsqualifikationen sollen wechselseitig anerkannt werden, was eine Reduzierung bürokratischer Hürden bedeutet. Europäische Unternehmen sollen sich auch bei der Vergabe öffentlicher Aufträge in Kanada bewerben können. Und es wird für sie einfacher, ihre Mitarbeiter vorübergehend ins Partnerland zu versetzen. Generell: Die Handelsbeziehungen würden sich intensivieren, was für wirtschaftliche Impulse sorgen könnte.

Hängen CETA und TTIP irgendwie zusammen?

CETA gilt als Blaupause für das viel bedeutendere TTIP. Doch Kanada ist das erste große Land, mit dem die EU ein Abkommen neuer Generation verhandelt. Deshalb ist es von großer Bedeutung, wie das Verfahren abgewickelt wird. Wenn der Kanada-Deal scheitert, könnte die EU gar keine Freihandelsabkommen mehr abschließen, fürchtet etwa EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström. Doch während CETA bereits ausverhandelt ist, stecken die TTIP-Verhandlungen aktuell in einer Sackgasse.

Wie weit sind die Verhandlungen fortgeschritten?

Die nächste TTIP-Verhandlungsrunde ist für Mitte Juli anberaumt, ein Durchbruch liegt aber in weiter Ferne. Die Forderung der europäischen Unternehmen nach Zugang zu öffentlichen Aufträgen in den USA etwa lässt die Washingtoner Verhandler unbeeindruckt. Und unter der nächsten Präsidentschaft dürfte es nicht einfacher werden: Der republikanische Kandidat Donald Trump lehnt TTIP ohnehin ab, die demokratische Bewerberin Hillary Clinton fürchtet um amerikanische Jobs. Manche erklären TTIP bereits für tot.

Und wie steht es um CETA?

Deutlich besser. Seit Juni 2009 wurde über das Abkommen verhandelt – unter Ausschluss der Öffentlichkeit. 2014 waren die Gespräche abgeschlossen. Nachdem die EU-Kommission und Kanada geprüft hatten, inwieweit sich die geplanten Inhalte von CETA in ihre Rechtsordnungen und Verfassungen einfügen, wurde Ende Februar dieses Jahres die offizielle Endfassung des Vertrags veröffentlicht. Die formelle Unterzeichnung soll auf dem EU-Kanada-Gipfel am 17. Oktober folgen. Danach wird die Zustimmung des Europäischen Parlaments und Rats eingeholt. Mit einem Inkrafttreten wird allgemein 2017 gerechnet. Allerdings gibt es jetzt gerade gehörigen Knatsch – genauer gesagt: seit vergangenem Dienstag.

Was ist geschehen?

Es geht um die Frage, ob lediglich EU-Parlament und EU-Rat CETA zustimmen müssen oder auch die Parlamente der Mitgliedsstaaten. Vergangenen Dienstag erklärte EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, er wolle keine Einbindung der nationalen Parlamente. Ein Aufschrei ging durch die Union. Vor allem in Österreich und Deutschland, wo CETA und TTIP ohnehin massiver Kritik ausgesetzt sind, wurde Junckers Vorhaben nahezu als Anschlag auf die Demokratie empfunden. „Österreich spricht sich klar dagegen aus, dass CETA zur ausschließlichen Zuständigkeit der EU erklärt wird“, sagte etwa Wirtschaftsminister Reinhold Mitterlehner. Sein deutsches Pendant, Sigmar Gabriel, sprach gar von einem „dummen Durchdrücken“, das „unglaublich töricht“ sei – zumal die EU in einer massiven Glaubwürdigkeitskrise stecke, wie das Brexit-Votum gerade erst gezeigt habe.

Warum ist bei einem derart wichtigen Projekt wie CETA nicht klar geregelt ist, wer wofür zuständig ist?

Das hat mit der komplexen Aufgabenverteilung innerhalb der EU zu tun. In manchen Bereichen obliegen die Entscheidungen den Nationalstaaten, in anderen den gemeinsamen Institutionen, also EU-Parlament und -Rat. Zölle zum Beispiel zählen laut Vertrag von Lissabon eindeutig zu den Gemeinschaftsangelegenheiten. Bei anderen Inhalten, die in den Handelsabkommen neuer Generation angeführt sind, ist jedoch strittig, ob sie nicht nationalstaatliche Kompetenzen betreffen. Im EU-Juristenjargon spricht man dann von „gemischten Abkommen“. CETA „ist zweifelsfrei ein gemischtes Abkommen und muss daher durch die nationalen Parlamente“, meint etwa der Grünen-Nationalratsabgeordnete Werner Kogler, ein Kritiker von CETA und TTIP: „Denn manche Angelegenheiten im CETA, beispielsweise zur Qualifikation von Arbeitnehmern und zur Investoren-Schiedsgerichtsbarkeit, unterliegen zweifelsfrei nationalstaatlicher Zuständigkeit.“

Wie verbreitet ist diese Meinung?

Zahlreiche Juristen teilen Koglers Ansicht, unter anderem der juristische Dienst des österreichischen und deutschen Parlaments. Trotzdem tobt um die Frage seit Jahren ein Rechtsstreit. Bereits im Mandat aus dem Jahr 2011 – also dem Auftrag der Mitgliedsstaaten an die EU-Kommission, die Verhandlungen mit Kanada zu führen – waren sich Kommission und Mitgliedsstaaten über die Zuständigkeitsfrage uneins. Man vereinbarte schließlich, sie später zu klären, sobald die Inhalte des CETA genauer feststünden. Dies ist nun der Fall, und die Kommission hat sich festgelegt. Juncker spricht von einer bloßen Rechtsmeinung, die aus den Reihen der Juristen seiner Kommission stamme. Am kommenden Dienstag will er die genaue Begründung für seine Einschätzung nachliefern.

Können die Mitgliedsstaaten nichts gegen Junckers Plan tun?

In der Frage, ob das Abkommen ein gemischtes sei oder nicht, muss lediglich ein einziges EU-Mitglied ein abweichende Meinung vertreten – und schon wandert die Hoheit über die Entscheidung zur Kommission. Im Fall CETA spielt Italien diese Rolle. In einem Brief an EU-Handelskommissarin Malmström versicherte Wirtschaftsminister Carlos Calenda kürzlich unerwartet, man stehe auf Junckers Seite. Damit sind den restlichen Mitgliedsstaaten die Hände gebunden. Sie können nicht mehr über das Procedere der CETA-Ratifikation bestimmen.

Aber dürfen sie zumindest entscheiden, ob das Abkommen überhaupt zustande kommt?

Das dürfen sie. Voraussichtlich im Herbst stimmt der Rat der EU-Regierungschefs über CETA ab, und zwar unabhängig davon, ob es als gemischt klassifiziert wird oder nicht. Aller Voraussicht nach braucht es im Rat eine qualifizierte Mehrheit für CETA. Das bedeutet: Mindestens 15 Staaten mit mindestens 65 Prozent der Gesamtbevölkerung der EU müssen zustimmen, sonst scheitert das Projekt. Und genau hier üben die widerständigen Staaten nun Druck auf Juncker aus.

Welchen Druck?

Sie drohen damit, ihre Zustimmung zu verweigern, falls CETA ein nicht-gemischtes Abkommen bleibt. „Ohne Einbindung der nationalen Parlamente wird es keine Zustimmung der österreichischen Bundesregierung geben“, sagt beispielsweise Mitterlehner. Deutschlands Vizekanzler Sigmar Gabriel will „nur zustimmen, wenn der Bundestag vorher beraten hat“.

Also könnte das gesamte CETA-Projekt am Zuständigkeitsstreit scheitern?

Zumindest dann, wenn die protestierenden Staaten die erforderliche Mehrheit im Rat erreichen. Sollte sich jedoch tatsächlich eine derart breite Front für die Einbindung der nationalen Parlamente abzeichnen, halten es Insider für wahrscheinlich, dass Juncker noch einlenkt und das Abkommen doch als gemischt qualifiziert. Erste Anzeichen in diese Richtung gab es bereits: Bei einem Treffen mit dem steirischen ÖVP-Landeshauptmann Hermann Schützenhöfer, der mit einer Delegation am vergangenen Donnerstag nach Brüssel reiste, gab Juncker zu verstehen, er wolle die Frage der Einbindung der nationalen Parlamente noch einmal überdenken.

Und was hat es mit der „vorläufigen Anwendung“ auf sich?

Hier schlummert ein weiterer Konflikt. Er droht auszubrechen, wenn das Abkommen als „gemischt“ klassifiziert wird, also die Mitgliedsstaaten sich gegen Juncker durchsetzen. In diesem Fall können Teile von CETA bereits vorläufig in Kraft treten, während das Abkommen seinen mühsamen Weg durch die Parlamente Europas antritt. Es handelt sich um jene Bereiche, die ausschließlich EU-Angelegenheiten betreffen. In den Parlamenten wird also, streng genommen, nicht über das ganze Abkommen entschieden, sondern nur über die nationalstaatlichen Kompetenzen. Trotzdem ist auch die vorläufige Anwendung unter CETA-Kritikern umstritten. Denn sollte der Ratifikationsprozess scheitern, könnten manche Teile von CETA bereits jahrelang in Kraft sein und nur schwer rückgängig gemacht werden.

Ist es denn wirklich so wichtig, dass das Abkommen durch die nationalen Parlamente geht?

Das hängt davon ab, wen man fragt. Die Kommission findet naturgemäß: nein. Die Mitgliedsstaaten hätten ja schon während der CETA-Verhandlungen ständig mitgeredet, lautet eines der Argumente. „Es wurde jahrelang verhandelt, und die Wirtschaftsminister der Mitgliedsstaaten wurden im EU-Rat von der EU-Kommission laufend über die Fortschritte unterrichtet“, sagt ein EU-Kommissar, der ungenannt bleiben möchte.

Darüber hinaus: In den gemeinschaftlichen Institutionen seien ja ebenfalls demokratisch gewählte Politiker am Werk. „Das EU-Parlament und die zuständigen Minister, die wiederum ihren jeweiligen nationalen Parlamenten verpflichtet sind, müssen zustimmen“, so der Kommissar. Weiters: Wenn nun jedes einzelne Parlament über CETA abstimmt, werde das Procedere extrem verlangsamt. Unzählige Sonderwege drohen, wenn einzelne Parlamente ihre Zustimmung verweigern oder an Bedingungen knüpfen. All das macht die Dinge nicht einfacher – vor allem hinsichtlich der Organisation künftiger Handelsabkommen wie TTIP.

Und was halten die Kritiker dagegen?

Viele Juristen argumentieren, dass CETA durchaus bedeutende nationalstaatliche Angelegenheiten umfasst. Über diese nationalen Kompetenzen werde plötzlich auf EU-Ebene bestimmt – in Gremien wie EU-Rat und -Parlament, in denen einzelne Mitgliedsstaaten durchaus überstimmt werden können, und zwar in Angelegenheiten wie etwa dem Investitionsschutz, deren Entscheidungshoheit laut EU-Recht ganz allein dem EU-Staat und seinen politischen Institutionen zusteht.

Das würde das Verfassungsgefüge der EU erschüttern, die Aufgabenverteilung in der Union durcheinanderwirbeln und möglicherweise zu noch mehr Instabilität führen.

Haben also beide Seiten recht?

Letztlich hängt es davon ab, wer die bessere juristische Begründung liefert. Die Gutachten bisher stützen eher die Sichtweise der Kritiker. Wenn Juncker diese Woche tatsächlich eine wasserdichte und überzeugende Rechtfertigung vorlegt, weshalb die nationalstaatlichen Kompetenzen doch nicht von CETA berührt seien, dann ist das Abkommen ausschließlich EU-Sache und soll auch als solche behandelt werden: nämlich in den EU-Instutionen. Wenn Junckers Begründung jedoch schwach ausfällt, soll CETA ebenfalls dort behandelt werden, wo es hingehört: in den nationalen Parlamenten – auch wenn das Verfahren dann etwas länger dauert oder sogar scheitert.

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Neue Zeit, alte Ordnung

Aus profil 26/2016

Sie ist an manchen Stellen bis zu 150 Jahre alt. Sie regelt Arbeitswelten vom Wäschebügler bis zum Pferdesattler. Nun soll sie von der Regierung reformiert werden. Einmal mehr. Die Gewerbeordnung – Einblicke in Österreichs meistgehasstes Gesetzeswerk.


Von Joseph Gepp

Es gibt Dinge in Österreich, die bleiben so beharrlich gleich, dass sich die dazugehörigen Politikerzitate zeitlich kaum einordnen lassen. Zum Beispiel dieses: „In der Gewerbeordnung bestehen große Veränderungspotentiale. Die Unternehmer sind durch eine Unzahl von Verordnungen gehemmt. Wir müssen bereit sein, neue Wege zu beschreiten. Das zählt zu den wichtigsten Aufgaben der Bundesregierung.“

Hier spricht nicht etwa der neue SPÖ-Bundeskanzler Christian Kern, der angetreten ist, um das Ruder nochmals herumzureißen und dem gefühlten Stillstand im Land mit Reformen zu begegnen. Sondern Andreas Rudas, einst SPÖ-Bundesgeschäftsführer unter dem Bundeskanzler Viktor Klima. Es ist das Jahr 1998. Rudas verspricht eine Reform der Gewerbeordnung. Sie wird scheitern. Das geschieht nicht zum ersten Mal. Und auch nicht zum letzten Mal.

18 Jahre später treten Christian Kern und sein ÖVP-Vizekanzler Reinhold Mitterlehner erneut an, die Gewerbeordnung zu reformieren. Es ist die erste Ankündigung des neuen Teams. Anfang Juli plant die Koalition ihr Werk zu beginnen. Es werde auch um „Tabuthemen“ gehen, sagt Mitterlehner. Unterm Strich strebe man „ein Abschaffen von Reglementierungen“ an.

Die Gewerbeordnung ist 186 Seiten dick. Sie regelt, welche Voraussetzungen Selbstständige in Österreich erfüllen müssen – vom Konditor bis zum Vermögensberater, vom Kirchenorgelbauer bis zum Wahrsager -, damit sie ihr Gewerbe ausüben dürfen. Für insgesamt 103 Tätigkeiten hierzulande (unterteilt in mehrere Kategorien) braucht es sogenannte Befähigungsnachweise. Das kann beispielsweise bedeuten, dass ein dreiwöchiger Lehrgang vorgeschrieben ist, eine jahrelange Ausbildung oder auch ein Nachweis, dass man bereits als unselbstständig Beschäftigter in der jeweiligen Branche gearbeitet hat. Dazu kommen Hunderte sogenannte „freie Gewerbe“. Das sind Tätigkeiten, für die man sich zwar anmelden, jedoch keine weiteren Voraussetzungen erfüllen muss.

Die Gewerbeordnung ist geradezu ein Sinnbild für Reformbedarf und Reformresistenz in Österreich. Die Anekdoten über ihre absurden Auswüchse sind Legion (siehe unten). Jeder Politiker, der etwas auf sich hält, verspricht ihre Entrümpelung.

„Die Gewerbeordnung gehört, auf einem weißen Blatt Papier beginnend, neu geschrieben“, sagt Michael Böheim, Experte für Regulierungspolitik am Wirtschaftsforschungsinstitut in Wien. Die Rechtswissenschafterin Magdalena Pöschl am Wiener Juridicum nennt sie ein „Flickwerk, das viele nicht geglückte Kompromisse enthält und legistisch deutlich verbessert werden könnte“. Noch dazu ist es eines, das sich negativ auf Wachstum und Beschäftigung durchschlägt: Die OECD, die Wirtschafts-Denkfabrik der reichen Länder, spricht von einem zusätzlichen halben Prozentpunkt des Bruttoinlandsprodukts, das sich durch Liberalisierungen wie jene der Gewerbeordnung jährlich erreichen ließe.

Trotzdem scheiterte bislang jede größere Reform. Wer die Gründe verstehen will, muss die Geschichte der Gewerbeordnung kennen, und die Triebkräfte, die sie formten. Sie reicht zurück bis ins Jahr 1859.

Damals verfügte Kaiser Franz Joseph I. Wirtschaftsreformen – aufgeschreckt durch die Revolution von 1848 – sie hätte die Habsburger beinahe den Thron gekostet. Diese Reformen sollten für mehr Wohlstand in der Donaumonarchie sorgen und ein wirtschaftliches Gleichziehen mit anderen Großmächtigen wie Frankreich und Großbritannien ermöglichen. Eine der wichtigsten war die Einführung der Gewerbefreiheit.

Bis dahin hatten in Österreich die Zünfte geherrscht, die aus dem Mittelalter stammten. Das Zunftwesen hatte strikt begrenzt, wer welches Gewerbe ergreifen konnte; mitunter musste man gar in seine Berufsgruppe hineingeboren sein. Franz Josephs Reform bewirkte nun, dass prinzipiell jeder jedes Gewerbe ausüben durfte. Allerdings ließen sich einige Regeln nicht vermeiden.

Manche Gewerbe – der Handel mit Feuerwerkskörpern zum Beispiel – konnten potenziell Leib und Leben gefährden. Andere – die stinkende Seifensiederei – beeinträchtigten die Menschen durch Lärm und Schmutz. Für solche Gewerbetreibende legte man Zugangsvoraussetzungen fest. Resultat: die Gewerbeordnung von 1859. „Dieses Werk ist klar, nachvollziehbar, und es ist bis heute geradezu ein Vergnügen, es zu lesen“, sagt die Rechtswissenschafterin Pöschl.

Doch das sollte nicht lang so bleiben. Später flossen immer neue Abänderungen ein. Vor allem in Zeiten schwerer Wirtschaftskrisen entfernte man sich häufig vom Grundgedanken, nur das zu regulieren, was Gesundheit und Sicherheit beeinträchtigt: zum Beispiel infolge des sogenannten „Gründerkrachs“ des Jahres 1873 oder der Großen Depression von 1929. Die Gewerbeordnung diente dann vielen Berufsgruppen auch zur Abschottung. Sie setzten höhere und kompliziertere Zugangsregeln als bisher durch, um Mitbewerber abzuschrecken und sich vor den Verwerfungen des Marktes zu schützen. „Die Entwicklung des Gewerberechts spiegelt die gesellschaftspolitische Diskussion zwischen Liberalisierung und Protektionismus“, sagte der ehemalige Verfassungsgerichtshofpräsident Karl Korinek 2009 in einem Vortrag.

Bis heute ist die Grundstruktur der Gewerbeordnung dieselbe wie im Jahr 1859. An manchen Stellen bläst dem Leser ein Hauch alter Zeiten ins Gesicht, zum Beispiel im Paragraf 53, Absatz 1, in dem „das Feilbieten von Kartoffeln und Brennholz (…) im Umherziehen von Ort zu Ort oder Haus zu Haus“ geregelt ist. Die letzte richtig große Reform der Gewerbeordnung fand unter Bundeskanzler Bruno Kreisky im Jahr 1973 statt. Kleinere Abänderungen erfolgten etwa 1994 und 2002. Vieles kam hinzu. Einiges wurde ausgemustert. Manches ist heute viel zu viel reguliert, anderes wieder überhaupt nicht. Insgesamt wurde alles spitzfindiger und undurchschaubarer, sagen Juristen und Ökonomen fast einhellig.

Zum Beispiel schreibt die Gewerbeordnung vor, dass für das Umnähen einer Hose eine Ausbildung notwendig ist – aber nicht etwa für das Anfertigen eines Fallschirms. Wer Jobs wie jenen des Wäschebüglers ergreifen will, bei denen Gesundheit und Sicherheit wahrlich nicht groß in Gefahr geraten können, muss dafür eine zweijährige Berufspraxis vorweisen. Für das Heckenstutzen braucht es eine gärtnerische Ausbildung, für das Unkrautjäten nicht. Und was Reinigungsarbeiten im Haushalt betrifft: Wenn die Reinigung „nach Art der Hausfrau oder des Hausmannes“ erfolgt, handelt es sich um ein freies Gewerbe. Alles andere ist ausbildungspflichtig.

Der Wildwuchs im Lauf der vergangenen 150 Jahre
, die zahlreichen unterschiedlichen Tätigkeiten und Zugangsregeln – all das führe zu Problemen, klagen Unternehmer und Oppositionspolitiker. Nicht nur administrativ haben Selbstständige deshalb einiges zu bewältigen, auch finanziell. „Die Gewerbeordnung kann einen kleinen Unternehmer schnell ein paar tausend Euro pro Jahr kosten“, sagt Matthias Köchl, ein grüner Nationalratsabgeordneter, der sich intensiv mit dem Gesetzeswerk befasst hat. Der Grund: Für die Ausübung eines jeden Gewerbes – ob mit oder ohne Befähigungsnachweis – benötigt man einen Gewerbeschein. Und der kostet Geld.

Die sogenannte „Grundumlage“ wird von der Wirtschaftskammer einkassiert, der gesetzlichen Vertretung der Gewerbetreibenden, deren Mitgliedschaft für Unternehmer verpflichtend ist. Die Höhe der Umlage variiert je nach Gewerbetyp, Bundesland und Betriebsgröße. Grob liegt sie bei 80 bis 800 Euro pro Jahr und Gewerbeberechtigung.

Das Problem daran: Oft reicht ein einziger Schein nicht für den Unternehmer. Zum Beispiel bei Trafikanten. „Wenn diese in ihren Geschäften neben den üblichen Zigaretten und Zeitungen auch Ansichtskarten anbieten, brauchen sie einen zusätzlichen Gewerbeschein für Papierwarenhandel“, sagt Köchl. Folge: Zwei Drittel der Trafikanten in Österreich haben laut Wirtschaftskammer-Statistik mehr als einen Gewerbeschein. Quer über alle Branchen stieg im vergangenen Jahrzehnt die Anzahl der Gewerbescheine um 34 Prozent, jene der Gewerbetreibenden hingegen nur um elf Prozent. Je höher die Anzahl der Gewerbescheine, desto höher die Kosten für die Unternehmen. „Das ist vor allem auf dem Land ein Problem“, sagt Köchl. Den letzten Greißler im Dorf etwa treffe der Zwang zum mehrfachen Gewerbeschein besonders hart, weil er neben Lebensmitteln wohl auch andere Waren des Alltagsbedarfs im Sortiment hat. Oder der Handwerker in der Provinz leide, weil er vom Fliesenlegen bis zur Küchenmontage viele verschiedene Dienstleistungen anbieten möchte.

Köchl schlägt eine radikale Vereinfachung der Gewerbeordnung vor. Zunächst soll die Grundumlage nur noch pro Unternehmer entrichtet werden müssen, nicht mehr pro Gewerbeberechtigung. Dann soll sie nicht mehr als 100 Euro jährlich betragen. Schließlich sollen „künftig wirklich nur noch die Dinge in der Gewerbeordnung festgehalten sein, die reguliert werden müssen, weil dies für Gesundheit, Sicherheit, Eigentum und Umwelt notwendig ist“.

Dagegen wehrt sich die Wirtschaftskammer. Ausgerechnet die ÖVP-nahe Interessensorganisation, deren Präsident Christoph Leitl den Wirtschaftsstandort Österreich gern als „abgesandelt“ bezeichnet, hat in dieser Angelegenheit viel zu verlieren. Offen ist im Fall einer radikalen Neuordnung nicht nur die Frage, wo die Kammer ihr Geld herbekommen soll – immerhin wären die Beiträge der Gewerbetreibenden dann niedriger als heute. Auch steht die Wirtschaftskammer vonseiten vieler ihrer Mitglieder unter Druck. Es sind Selbstständige, die ihre Gewerbe bereits ausüben dürfen, also den Anforderungen der Gewerbeordnung genügen. Wenn es sich dabei um Tätigkeiten mit Befähigungsnachweisen handelt, haben diese Kammermitglieder einst viel Zeit, Geld und Mühe investiert, um nun etwa als Fremdenführer oder Reisebürobetreiber arbeiten zu dürfen. Jetzt sollen es die Nachkommenden plötzlich leichter haben. Und noch dazu als neue Konkurrenz in großer Zahl nachströmen.

Welche Kleinkriege aus dieser Konstellation resultieren, kann die Öffentlichkeit häufig nur erahnen. Vergangenes Jahr drang über die „Kronen Zeitung“ ein Papier der Kämmerer an die Öffentlichkeit. Sie reagierten damit auf eine Arbeitsgruppe der Gemeinde Wien, die an die Wirtschaftskammer appelliert hatte, die Gewerbeordnung in manchen Bereichen zu liberalisieren. Das Antwortschreiben strotzte vor dramatischen Szenarien: Eine Freigabe des Buchbindergewerbes etwa würde dazu führen, dass „nach kurzer Zeit die Bücher zerfallen“. Liberalisiert man das Sattlergewerbe, drohen „Haltungsschäden von Reiterinnen und Reitern“. Bei einem freigegebenen Bestattungswesen fürchtet man gar, dass im Fall einer möglichen Epidemie „Infektions- und Seuchentote“ in den Straßen liegenbleiben – weil sich unqualifizierte Bestatter deren Abtransport nicht zutrauen.

„Die Gewerbeordnung sorgt für Sicherheit, Konsumentenschutz und ein funktionierende Lehrlingswesen“, argumentiert Reinhard Kainz, Geschäftsführer der Bundessparte Gewerbe der Wirtschaftskammer. Dass sie gar so verkrustet und starr sei, nennt er „eine Mär“ – und verweist auf die häufigen Änderungen des Werks. „Die Gewerbeordnung reagiert flexibel auf neue Entwicklungen in der Wirtschaftswelt.“

Die Berichte über die vielen Skurrilitäten, die aus der Gewerbeordung resultieren, nennt Kainz „stark übertrieben“ – genauso wie die Klagen über mehrfache Gewerbescheine. „Es gibt gesetzliche Möglichkeiten für Selbstständige – im Rahmen der Nebenrechte oder mit einem Sammelgewerbeschein bei freien Gewerben – mehreren Tätigkeiten nachzugehen.“ In der Praxis allerdings ist die Zulässigkeit dieser Ausnahmen häufig Gegenstand von Auseinandersetzungen vor Gericht. Die Zahlen zeigen zudem, dass es deutlich mehr Scheine als Gewerbetreibende gibt. Das liege laut Kainz jedoch auch daran, „dass viele Unternehmer nicht wissen, dass ihnen solche Möglichkeiten offen stehen“.

Trotzdem reagiert die Wirtschaftskammer ein stückweit auf die Kritik an der Gewerbeordnung. Eine Arbeitsgruppe berät laut Kainz derzeit über eine Neuordung der Finanzierung der Kammer – auch über eine mögliche Reform der umstrittenen Grundumlage. Noch heuer sollen Ergebnisse vorliegen. Und die geplante Reform der Regierung? „Wir sind gesprächsoffen“, sagt Kainz, „auch wenn man sich anschauen muss, in welchen Bereichen das sinnvoll ist.“

Wie die Antwort auf diese Frage ausfällt, das scheint auch der Regierung selbst noch nicht ganz klar zu sein. Wenn sie tatsächlich eine radikale Reform der Gewerbeordnung angeht, müsste vor allem ÖVP-Vizekanzler und Wirtschaftsminister Reinhold Mitterlehner mit massivem Widerstand seiner Parteifreunde in der Wirtschaftskammer rechnen. Bisher verlautbarten Kern und Mitterlehner nur vage Grundzüge des bevorstehenden Projekts. Zum Beispiel möchte man den Zugang zur Unternehmensanmeldung neu regeln, Formalitäten und Veröffentlichungspflichten vereinfachen und – ein heiklerer Punkt – auch das System der Mitgliedsbeiträge für die Kammer reformieren.

Ob das Gesetzeswerk wirklich völlig neu geschrieben wird, wie Juristen und Ökonomen fordern, ist offen. Vielleicht kommt auch wieder nur ein zartes Reförmchen. So wie im Jahr 1997. Damals feierte die Große Koalition – einmal mehr – eine mittelgroße Abänderung der Gewerbeordnung.

Alles würde von nun an einfacher werden, ließ man via Medien verlauten. Tischler dürften von nun an auch Türgriffe und anderes Zubehör verkaufen. Installateure dürften auch beschädigte Fliesen reparieren. Und ein Gewerbetreibender würde künftig nicht mehr gegen das Gesetz verstoßen, wenn er einem Kunden, der in seinem Geschäft Durst verspürt, kostenlos ein Glas Wasser anbietet.

DIE FALLBEISPIELE

Der Hausmeister
Andreas Koitz, ein Landwirt aus Kärnten, will nebenher Hausmeisterdienstleistungen anbieten. Ihm schweben Dinge wie Abflussreinigung und das Aufbauen von Gartenhütten vor. Laut Wirtschaftskammerauskunft benötigt Koitz dafür acht bis neun Gewerbescheine. Weil dies organisatorisch und finanziell nicht machbar ist, hat er seinen Plan vorerst aufgegeben.

Der Reiseführer
Der irischstämmige Künstler Eugene Quinn veranstaltet Führungen, bei denen er Besuchern die hässlichen Seiten Wiens vorführt. Allerdings: Für derlei Aktivitäten braucht es laut Gewerbeordnung eine mehrjährige Ausbildung. Seit Monaten streiten Quinn und die Wirtschaftskammer darüber, unter welchen Voraussetzungen er seine Stadt-Tour aufrechterhalten könnte.

Die Trafikantin
Eine Trafikantin aus Friesach, die auch Blumen und Blumendünger verkauft, benötigt vier Gewerbescheine – etwa für Floristik und Chemikalienverkauf. Als der Fall Aufsehen erregte, kam ihr die Kammer entgegen. Seither benötigt sie nur noch zwei.

Die Schneiderin
Die Gewerbeordnung erkennt nur ein System der Schnittkonstruktion an, das den Namen „Müller-München“ trägt. Weil andere nicht gelten, müssen Modeschule-Absolventinnen teils jahrelange Praxiszeiten nachweisen – ehe sie eigene Schneidereien eröffnen dürfen.

Die Übersetzerin
Eine freischaffende Übersetzerin aus Dornbirn braucht keinen Gewerbeschein, wenn sie literarische Werke übersetzt oder vor Gericht als Dolmetscherin auftritt. Allerdings: Übersetzt sie etwa Gebrauchsanweisungen, bedarf es doch eines Scheins. „Deshalb muss ich Gebühren an die Wirtschaftskammer entrichten“, sagt sie.

DIE BERUFSLISTE

(Auszug aus der Liste der freien Gewerbe. Für diese Tätigkeiten braucht es in Österreich zwar keine Ausbildung, aber einen Gewerbeschein.)

Austausch von Glühbirnen und Leuchtstoffröhren mit Ausnahme von Neonleuchtschriften
Ausgabe von Kundenkarten
Durchführung einfacher Gartenarbeiten (Rasen mähen, Bewässern der Grünflächen, Jäten, Mulchen)
Erzeugung von spirituellen Essenzen aus Alkohol und Wasser zur energetischen Ausgewogenheit
Erzeugung von Wünschelruten
Erzeugung und Packen von Fallschirmen
Organisation von Lottotippgemeinschaften
Hilfestellung zur Erreichung einer körperlichen bzw. energetischen Ausgewogenheit mittels Interpretation der Aura
Planung einer sinnvollen Freizeitgestaltung (Animation)
Vermittlung von Bausparverträgen
Reinigung von Wohnungen nach Art der Hausfrau oder des Hausmannes unter Einsatz der in Haushalten üblicherweise verwendeten Reiniger und Geräte
Umprägen von Münzen zu Abbildungen von touristischen Attraktionen aus unedlen Metallen mittels Automaten
Wahrsagerei
Zusammenbau und Montage beweglicher Sachen, mit Ausnahme von Möbeln und statisch belangreichen Konstruktionen, aus fertig bezogenen Teilen mit Hilfe einfacher Schraub-, Klemm-, Kleb- und Steckverbindungen.

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Die anderen TTIPS

Aus profil 24/2016

Schiedsgerichte, Arbeitsrechts-und Umweltstandards, Lebensmittelsicherheit – wer kennt sie nicht, die vielschichtige Kritik an den EU-Handelspakten mit den USA (TTIP) und Kanada (CETA)? Völlig aus dem öffentlichen Fokus gerät dabei jedoch, dass die EU nicht nur in Nordamerika Abkommen verhandelt. Gleich 58 solcher Verträge wurden in der Vergangenheit bereits abgeschlossen (zuletzt mit Südkorea) – und weitere sind gerade im Entstehen. Ein Überblick.

Mexiko Das mittelamerikanische Land ist einer der wichtigsten Handelspartner der EU. Ein Abkommen gibt es bereits seit 2000. Mitte Juni sollen nun Verhandlungen über eine Adaptierung des Vertrags starten.

Mercosur So heißt ein Zusammenschluss aus den Staaten Argentinien, Brasilien, Paraguay, Uruguay und Venezuela. Auch mit diesem Verbund verhandelt die EU. Allerdings geht bei den Gesprächen seit Jahren nichts weiter.

Japan Ähnlich wie bei TTIP und CETA umfasst auch das EU-Japan-Abkommen die Bereiche Zollabbau, Investitionsschutz und die sogenannte regulatorische Zusammenarbeit. Einige Runden haben bereits stattgefunden. „Aus Sicht der österreichischen Industrie handelt es sich um ein besonders wichtiges Abkommen, immerhin ist Japan die drittgrößte Volkswirtschaft“, sagt Michael Löwy, Bereichsleiter für Internationale Beziehungen bei der Industriellenvereinigung.

Myanmar, Malaysia, Thailand Mit diesen drei Staaten wird gerade verhandelt, jeweils einige Runden haben bereits stattgefunden. Mit einem Abschluss ist laut IV-Experten Löwy „in nächster Zeit nicht zu rechnen“.

Singapur Dieses Abkommen ist bereits ausverhandelt. Derzeit prüft der Europäische Gerichtshof, ob eine Ratifizierung durch die nationalen Parlamente erforderlich ist oder ob es reicht, den Pakt lediglich auf EU-Ebene abzusegnen.

Vietnam Seit 2015 ist der Vertragstext fertig, aber – siehe Singapur – noch nicht zur Ratifizierung vorgelegt.

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Fallstudie

Aus profil 22/2016

Was ist dran an den umstrittenen Schiedsgerichten im Rahmen der geplanten EU-Freihandelsabkommen mit den USA und Kanada, TTIP und CETA? Nutzen sie wirklich kleinen und mittleren Unternehmen, wie die EU-Kommission gern beteuert? Wie viel Geld fließt in solchen Fällen?

Anfang dieses Jahres haben sich erstmals zwei Rechtswissenschafter an einer Quantifizierung versucht. Gus Van Harten und Pavel Malysheuski von der Osgoode Hall Law School im kanadischen Toronto analysierten Verfahren, die vor Schiedsgerichten auf Basis verschiedener Investitionsabkommen geführt wurden. Verhandelt wurde beispielsweise am ICSID („Internationales Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten“), das bei der Weltbank in Washington angesiedelt ist.

Bei rund 15 Prozent
der Verfahren sind laut Autoren „relevante Zahlungen und Entscheidungen nicht öffentlich“.

Eine unbekannte Anzahl

von Verfahren könnte darüber hinaus existieren, ohne dass dies der Öffentlichkeit bekannt ist, weil Staaten und Investoren sie geheim halten.

Von 201
untersuchten Fällen, in denen sich die Schiedsgerichte für zuständig erklärten, wurde in 162 eine Verletzung der Abkommen festgestellt.

94,5 Prozent
der Kompensationszahlungen gingen (in untersuchten Fällen) an Unternehmen mit mehr als einer Milliarde Dollar Jahresumsatz und Individuen mit mehr als 100 Millionen Dollar Nettovermögen.

70,8 Prozent
beträgt die Erfolgsrate von Konzernen mit mehr als zehn Milliarden Dollar Jahresumsatz. Sie erhielten (in 48 analysierten Fällen) insgesamt
6,7 Milliarden Dollar.

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Acht Prozent

Aus profil 22/2016

Damit in Zukunft nicht mehr allein der Steuerzahler für die Kosten von Bankenpleiten aufkommt, sollen die Gläubiger der Geldhäuser etwas mitzahlen. Aber wird das auch was? Wie die EU-Kommission in Brüssel mit Detailbestimmungen zentrale Bankenreformen hintertreibt.

Von Joseph Gepp

Es kommt die Zeit, da ist eine Reform vollendet. Dann halten Politiker und Experten noch einige Lobreden auf sie, bevor sie sich anderen Themen zuwenden. Dann feilen im Hintergrund die Beamten noch an letzten Details, aber die interessieren schon niemanden mehr.

Dabei kann gerade diese Phase einer Gesetzesentstehung äußerst heikel sein.

Zum Beispiel bei der Neuregelung der Bankenwelt in Brüssel. Es handelt sich um eines der größten Vorhaben der EU der vergangenen Jahre. Umfangreiche Reformen sollen den Finanzsektor für eine mögliche neue Krise wappnen. Das Ziel: Die Kosten dafür sollen nicht mehr allein am europäischen Steuerzahler hängen bleiben, so wie bei der vergangenen Finanzkrise im Jahr 2007. Ein Meilenstein in diese Richtung ist die sogenannte EU-Bankenabwicklungsrichtlinie. Sie regelt seit dem Jahr 2014, wer künftig mit welchem Geld zahlen soll, wenn Banken in finanzielle Schieflagen geraten.

Doch vergangenen Montag schob die EU-Kommission der Richtlinie noch eine „Delegierte Verordnung“ nach. Darin werden Details spezifiziert. Allerdings: nicht zum Guten, wie Kritiker meinen.

„Über das Kleingedruckte werden die Vorschriften der Abwicklungsrichtlinie entscheidend gelockert“, sagt Sven Giegold, grüner deutscher EU-Parlamentarier, der sich mit Bankenregulierung befasst. Christian Stiefmüller von der NGO „Finance Watch“ in Brüssel ergänzt: „Mit Detailbestimmungen höhlt die EU-Kommission Gesetze aus, zu denen man sich bereits durchgerungen hat.“

Beim Thema Bankenregulierung stehen viel Geld und Macht auf dem Spiel. Bankenlobbyisten setzen alles daran, manche Reformen doch noch abzuschwächen. Schenkt ihnen die EU-Kommission – also quasi die Regierung der EU unter Jean-Claude Juncker – zu viel Gehör?

Die Verordnung sei ein weiterer wichtiger Schritt zu einem „gut funktionierenden System, in dem nicht mehr die Steuerzahler für Probleme der Banken aufkommen“, freut sich per Aussendung der Brite Jonathan Hill, konservativer Politiker und zuständiger EU-Kommissar für Finanzmarktstabilität. Doch dem widersprechen nicht nur Giegold und Stiefmüller, sondern auch die Europäische Bankenaufsichtsbehörde EBA, selbst ein Organ der EU, mit Sitz in London. „Die EBA ist mit vielen Änderungen, welche die Kommission vorgeschlagen hat, nicht einverstanden“, heißt es in einer Protestnote der Aufseher an die Kommission vom Februar. Man fordere die Kommission „unverzüglich“ auf, Änderungswünsche der EBA zu berücksichtigen. Doch die EBA darf lediglich Vorschläge äußern. Kommissar Hill ignorierte den Appell. In den kommenden Monaten soll die fertige Verordnung nun von Mitgliedsstaaten und EU-Parlament abgesegnet werden.

Wie wichtig die Regulierung der Finanzmärkte ist, hat spätestens die Krise 2007 gezeigt. In ihrem Gefolge steckten die EU-Staaten laut Kommission 4,6 Billionen Euro in die Rettung europäischer Banken. Zum Vergleich: Die Gesamtkosten infolge der Flüchtlingsbewegung in Österreich und Deutschland zusammen betragen bis 2017 schätzungweise nur rund ein Achtzigstel dieser Summe. Die Folgen der Finanzkrise waren massive Sparprogramme, etwa bei Sozialausgaben. Doch den EU-Regierungen war meist keine andere Wahl geblieben, als für die Banken zu zahlen. Hätten sie sie pleitegehen lassen, wäre wohl das Finanzsystem kollabiert. Eine Bank hätte die nächste mitgerissen, Bankomaten hätten kein Geld ausgespuckt, Supermärkte wären vielleicht leer geblieben. Schwache Aufsichtsbehörden und laxe Kontrollmechanismen waren für die Krise mitverantwortlich.

Heute soll ein stabileres System aufgesetzt werden – und dazu dient unter anderem die Abwicklungsrichtlinie. Das Werk schreibt vor allem das sogenannte „Bail-in“ vor. Das bedeutet: Künftig sollen zuerst die Gläubiger und Eigentümer der Bank – also Anleihehalter und Aktionäre – zahlen, bevor der Steuerzahler drankommt. Bei Banken ist dies, im Gegensatz zu normalen Unternehmen, keine Selbstverständlichkeit.

Um die Causa zu verstehen, muss man die Idee hinter dem Bail-in begreifen: Würde man Bankengläubiger (zu ihnen zählen zwar auch die normalen Sparer, jedoch ist deren Vermögen bis 100.000 Euro durch die Einlagensicherung geschützt) rücksichtlos beschneiden, geraten möglicherweise andere Banken auch ins Schlingern, weil sie ihr hergeborgtes Geld nicht wiedersehen. Infolgedessen könnten verängstigte Sparer ihre Konten plündern. Eine Bankenpleite wächst sich also rasch zu einer Finanzkrise aus. Zugleich jedoch darf man auch die Bankengläubiger nicht ganz aus ihrer Verantwortung entlassen – denn wenn sie fix damit rechnen, dass im Ernstfall ohnehin der Staat einspringt, sind sie zu riskanteren Geschäften bereit. Also versucht die Abwicklungsrichtlinie einen Spagat: Die Gläubiger sollen im Pleitefall mitzahlen, aber nicht so viel, dass dadurch das ganze System zu wanken beginnt.

Konkret schreibt die Richtlinie vor, dass Gläubiger künftig einen Mindestbeitrag leisten müssen, bevor eine Bank gerettet wird. Er beträgt laut Artikel 44, Absatz 5, mindestens acht Prozent der Bilanzsumme. Sollten die Aktien- und Anleihenhalter dieses Geld nicht aufbringen, ist laut Richtlinie eine Bankenrettung mit Staats-oder EU-Mitteln verboten. So weit, so regulär.

Nach dem Beschluss leitete die EU-Kommission den Gesetzestext an die EBA weiter. Die Aufsichtsbehörde sollte nun „technische Regulierungsstandards“ erarbeiten, also Details. Unter anderem fügte die EBA einen Satz hinzu: Es solle darauf geachtet werden, dass bei den Banken „die Erfordernis des Mindestbeitrags von acht Prozent (…) erfüllt ist“. Also: Die acht Prozent, die für den Pleitefall vorgeschrieben sind, müssen sich auch in der Bankbilanz wiederfinden. Eine Formalität. Sollte man meinen.

Doch nachdem die ergänzte Richtlinie zur Kommission zurückgewandert war, strich diese die Passage aus dem Text. Eine derartige Präzisierung sei „mit der Richtlinie nicht vereinbar“, begründet das die Kommission in einem Brief an die EBA vom Dezember, der profil vorliegt.

Was bedeutet das? Die Banken müssen nun zwar zwingend die acht Prozent aufbringen, damit sie im Notfall vor der Pleite gerettet werden. Im Normalbetrieb müssen sie aber nicht über dieses Geld verfügen – sondern eben erst dann, wenn aufgrund der drohenden Pleite eine Rettung erforderlich wird. Wenn man so will, ist das wie bei einem Feuerlöscher, den man erst dann mit Löschschaum befüllen muss, wenn es brennt.

„Im Fall der drohenden Pleite haben die Staaten dann gar keinen Spielraum mehr, darauf zu bestehen, dass die Gläubiger ihren Teil beitragen“, sagt der Bankenexperte Stiefmüller. „Diese Streichung bringt das ganze Konzept der EU-Bankenabwicklung ins Wanken.“

Bei der EU-Kommission reagiert das Büro von Finanzmarkt-Kommissar Hill nicht auf die profil-Anfrage. Im Brief an die EBA rechtfertigt die Kommission die Streichung der Acht-Prozent-Klausel damit, dass in der Abwicklungsrichtlinie kein „harmonisiertes Mindest-Level“ vorgesehen sei. Der Hintergrund: Banken müssen laut Richtlinie eben nur dann die acht Prozent haben, wenn sie gerettet werden sollen – und nicht, streng formalrechtlich gesehen, die ganze Zeit über. „Aber wenn die Pleite wirklich droht und der Beitrag nicht geleistet werden kann, ist es zu spät “, sagt Stiefmüller.

Was hat die Kommission tatsächlich zur Streichung des Acht-Prozent-Passus veranlasst? Darüber kann man nur mutmaßen. Kritiker, die anonym bleiben wollen, sprechen von massivem Banken-Lobbying, das auf eine Abschwächung der Abwicklungsrichtlinie zielt. Die Banken fürchten, dass es ihnen zu teuer käme, Schulden zu machen, wenn sie jederzeit acht Prozent der Bilanzsumme für ein mögliches Bail-in bereithalten müssen.

Für eine unschöne Optik sorgt jedenfalls, dass EU-Kommissar Hill vor seiner Politikkarriere selbst als Finanz-Lobbyist in Großbritannien tätig war, etwa für die Großbank HSBC. Zudem gibt es ein Positionspapier des Londoner Bankenverbands AFME („Assoziation der Finanzmärkte in Europa“) vom Februar 2015. Darin legen die Banker ihre Meinung zur Acht-Prozent-Klausel dar. Sie bringen da genau das gleiche Argument in Stellung wie später die Kommission: Mit derartigen Maßnahmen würde das Mandat der Abwicklungsrichtlinie „überschritten“, heißt es im AFME-Papier.

Laut EU-Parlamentarier Giegold machen jedoch nicht nur Banken Stimmung gegen eine strenge Abwicklungsrichtlinie, sondern auch einige EU-Staaten. „Vor allem Italien, Frankreich, Spanien und Portugal üben Druck auf die Kommission aus.“ Inwiefern auch hier die jeweils nationalen Finanzmärkte dahinterstecken, ist unklar. Das Zusammenspiel von Staaten, Banken und Kommission bei derart wichtigen Entscheidungen – es bleibt dem Außenstehenden verborgen.

Fest steht: Die Bankenaufseher von der EBA protestieren scharf gegen die Abschwächung. Die Acht-Prozent-Klausel sei keinesfalls unvereinbar mit der Abwicklungsrichtlinie, widerspricht die EBA in ihrer Protestnote der Kommission. Und: „Versagt das Schema (der EU-Bankenabwicklung, Anm.), bedroht dies die finanzielle Stabilität und andere Ziele.“ Im Klartext: Dass bei der nächsten Krise erneut der Steuerzahler in die Bresche springen muss, ist wahrscheinlicher geworden.

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Was steht da drin?

Aus profil 19/2016

Das EU-Kanada-Handelsabkommen CETA gilt als die Vorlage für TTIP. Im Gegensatz zu Letzterem ist es fertig verhandelt und könnte noch heuer in Kraft treten. Drei Juristen aus Wien warnen vor den Folgen.

Von Joseph Gepp

1598 Seiten. Punkte, Unterpunkte, Unterunterpunkte, verfasst im sperrigen Fach-Englisch. Annexe. Ausnahmelisten. Würde man alles zusammen in Aktenordner heften, man bräuchte gleich vier.

Die Rede ist nicht von TTIP, dem geplanten EU-USA-Handelsabkommen. Dessen Schlussfassung liegt noch gar nicht vor. Es geht stattdessen um CETA („Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen“). Das CETA ist das Pendant zu TTIP, nur zwischen EU und Kanada. Es ist weiter gediehen als TTIP. Während über TTIP noch verhandelt wird, wurden die CETA-Verhandlungen 2014 abgeschlossen. Möglicherweise noch heuer soll das Abkommen in Kraft treten. Doch was steht drin?

Was TTIP betrifft, veröffentlichte Greenpeace vergangene Woche die sogenannten TTIP Leaks. Die Dokumente zeigen, dass die USA manche Dinge fordern, die viele Europäer heftig ablehnen. Zum Beispiel die Zulassung von Hormonfleisch in der EU, wie aus Briefen des US-Senats hervorgeht. TTIP-Kritiker sehen ihre Sorgen bestätigt. Befürworter entgegnen, es handle sich um Verhandlungsgeplänkel. Tatsächlich finden sich in den Leaks kaum Hinweise darauf, dass die EU-Kommission den US-Ansinnen nachgibt. Allerdings: Dieselbe Kommission beteuert auch seit Jahren, über strittige Causen wie Hormonfleisch werde gar nicht erst gesprochen. Das stimmt auch wieder nicht, wie die Leaks zeigen.

Bei CETA hingegen liegen die Karten auf dem Tisch. Oder besser: die 1598 Seiten. Hier lässt sich eruieren, ob die Ängste berechtigt sind. Genau das haben drei Rechtswissenschafter von der Wiener Wirtschaftsuniversität (WU) versucht. Ihre kürzlich präsentierte Studie – im Auftrag von Städtebund, Arbeiterkammer und Verband der Gemeinwirtschaft – befasst sich jedoch weniger mit Chlorhuhn oder Genmais als mit einer diffizileren, nicht minder brisanten Frage: Wie wirkt sich CETA – und später TTIP – auf die sogenannten öffentlichen Dienstleistungen aus, etwa auf sozialen Wohnbau, öffentlichen Verkehr, Bildungs- und Gesundheitswesen?

CETA habe darauf „erhebliche rechtliche und politische Auswirkungen“, schreiben die Autoren Verena Madner, Dragana Damjanovic und Stefan Mayr. „Davon, dass der Spielraum Österreichs völlig unberührt bleibt, wie die EU-Kommission postuliert, kann keine Rede sein.“ CETA könne die Möglichkeit der öffentlichen Hand, Versorgungsdienstleistungen billig oder kostenfrei anzubieten, beeinträchtigen und zu Liberalisierungen und Privatisierungen zwingen. Johann Sollgruber, Jurist für Handelsfragen an der Vertretung der Kommission in Wien, entgegnet: „Alle EU-Handelsabkommen beinhalten Garantien zum Schutz öffentlicher Dienstleistungen.“

Das steht auf der ersten von 1598 Seiten in sperrigem Fach-Englisch. Im Herbst soll das EU-Parlament den EU-Kanada-Vertrag CETA ratifizieren.

Das steht auf der ersten von 1598 Seiten in sperrigem Fach-Englisch. Im Herbst
soll das EU-Parlament den EU-Kanada-Vertrag CETA ratifizieren.

Wie kommen die Wirtschaftsforscher dann zu ihren Annahmen? Wer die Debatte verstehen will, muss begreifen, was CETA (und TTIP) eigentlich sind. Neben dem Fallen der Zollschranken dürfen Kapital und Investitionen frei fließen, Unternehmen sich frei niederlassen. Das setzt voraus, dass Firmen aus Kanada und Europa gleichgestellt sind. Ein EU-Unternehmen etwa darf nicht eine staatliche Subvention erhalten, die einem kanadischen verwehrt wird. Beide müssen gleichen Zugang zum Markt haben. All das soll dazu führen, dass sie an jenem Ort produzieren und ihre Produkte verkaufen können, wo es für sie am vorteilhaftesten ist. Erhoffte Konsequenz: mehr Wachstum und Arbeitsplätze für alle.

Was jedoch geschieht mit staatlichen oder staatlich finanzierten Einrichtungen? Diese bilden laut EU-Schätzung stolze 18 Prozent des europäischen BIPs. Kläranlagen, Volkshochschulen, Spitäler, Opernhäuser, all das formt einen potenziell riesigen Markt. Allerdings einen, der den Investoren der neuen kanadisch-europäischen Freiheit entzogen bleiben soll. Denn bei solchen Dienstleistungen geht es weniger um die Rendite als den Anspruch, alle Menschen verlässlich zu versorgen. Damit dies sichergestellt ist, darf die öffentliche Hand hier etwa private Mitbewerber ausschließen und finanzielle Zuschüsse verteilen. Und genau hier setzt die Kritik der Studienautoren an.

Die Sonderrolle öffentlicher Dienstleistungen ist im CETA zwar hervorgehoben: Wenn Leistungen „öffentliche Finanzierung oder staatliche Unterstützung in irgendeiner Form erhalten“, gelten die Regeln nicht, so der Vertragstext. Allerdings: Worauf genau erstrecken sich die Ausnahmen? Im CETA wird auf Hunderten Seiten aufgezählt, in welchen Bereichen weiterhin staatlich finanziert und der Markt beschränkt werden darf. Österreich hat sich unter anderem Ausnahmen für Fachhochschulen, Rettungsdienste und Schikurse ausbedungen.

Ein Problem daran: Nur was als Ausnahme angeführt ist, fällt nicht unter das Regime des CETA – heute und für alle Zeiten. „Neue Dienstleistungen, die erst im Lauf der Zeit entstehen, sind automatisch von den Liberalisierungsverpflichtungen des Abkommens erfasst“, so die Studie. Das „bestehende Liberalisierungsniveau“ werde in vielen Fällen mit CETA-Vertragsabschluss festgeschrieben. Und: Sollte ein Staat später eine weitergehende Liberalisierung durchführen, gilt dies unwiderruflich.

Studienautorin Madner nennt ein Beispiel. Eine der vielen Ausnahmen im CETA gilt für Behördenbriefe. Sie dürfen auch künftig von der staatlichen Post zugestellt werden, ohne private Konkurrenz. „Wenn nun eine EU-Regierung nach CETA-Inkrafttreten privaten Postdiensten ebenfalls die Zustellung erlaubt, dies jedoch später wieder rückgängig machen will – dann verstößt sie gegen CETA.“ Selbst dann, wenn diese Regierung beispielsweise schlechte Erfahrungen mit den Privaten gemacht hat.

Solche Beispiele würden technisch klingen, sagt Madner, „aber genau um so etwas geht es“. CETA enthalte „unzählige immens verschachtelte Ausnahmen. Das öffnet Raum für kreative Auslegungen, schwierige Gerichtsverfahren und hohe Strafen.“

Weiterer Kritikpunkt: der Investitionsschutz, einer der umstrittensten Aspekte von TTIP wie CETA. Investoren können Staaten vor Schiedsgerichten wegen Diskriminierung klagen – unabhängig von allen Ausnahmen. Auch hier ortet die Studie Gefahr. Zwar gesteht CETA den Staaten ein „Recht zu regulieren“ zu: also die Möglichkeit, Gesetze zu erlassen, die Investoreninteressen beeinträchtigen. Allerdings: „Das ist ein eher allgemein gehaltenes Bekenntnis“, sagt Madner. Außerdem stehe es umfassenden Investitionsschutzstandards gegenüber, die ebenfalls im Abkommen festgelegt sind. „Es ist fraglich, ob das Recht zu regulieren vor den Schiedsgerichten als wirksames Instrument funktionieren wird.“

Ein Beispiel in der Studie handelt vom sozialen Wohnbau. Angenommen, eine österreichische Gemeinde erhöht ihre Zuschüsse für gemeinnützige Wohnbauträger, damit diese mehr billige Wohnungen errichten können. Dadurch könnte „ein gewinnorientiertes kanadisches Wohnbauunternehmen (in Österreich, Anm.) argumentieren, Marktanteile zu verlieren“. Folge: Schiedsgerichtsverfahren.

Laut Studie kommen viele solcher Unsicherheiten auf Österreich und die EU zu. Ein ausuferndes Abkommen öffne Tür und Tor für schwierige Gerichtsfälle. Im Hintergrund dieser Sorgen steckt auch eine Komponente, die über Rechtsfragen hinausgeht. Das Schiedsgerichtswesen hat sich zum florierenden Geschäftszweig internationaler Anwaltskanzleien entwickelt. Die Zahl der Verfahren steigt rasant. Die Kanzleien durchkämmen bestehende Abkommen gezielt auf rechtliche Unwägbarkeiten – und werben offensiv Unternehmen für Klagen an.

Auf derlei Kritik hat die EU-Kommission vergangenen Februar reagiert. Die Ausgestaltung der CETA-Schiedsgerichte wurde modifiziert, nun soll es etwa einen Instanzenzug geben. Madner jedoch sieht keine wesentliche Entschärfung.

Kommissionsjurist Sollgruber hingegen ortet, so oder so, keine Gefahr für öffentliche Dienstleistungen. „Die EU-Staaten werden weiterhin öffentliche Monopole einsetzen können.“ Beispiele wie jenes vom Wohnbau hält er für „ausgeschlossen“: Wenn man etwaige Zuschüsse erhöht, diskriminiere man ja nicht spezifisch ein kanadisches Unternehmen – „und damit wäre das kein Fall für ein Schiedsgericht“.

Im kommenden Herbst jedenfalls soll CETA im EU-Parlament ratifiziert werden. Anschließend folgen – höchstwahrscheinlich, ganz geklärt ist diese Frage noch nicht – die Absegnungen in den nationalen Parlamenten. Bereits zuvor, im Juni, entscheiden die EU-Regierungschef, ob das Abkommen schon diesen Herbst vorläufig in Kraft tritt.

Ab da könnte es richtig kompliziert werden.

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